人彼此之间进行磋商:(4)循环议程,已进入正式议程的每一方案,都要不断接受检验,加 以修正。按照这种分类,政府议程是政策议程的第二个阶段。 3.两种议程的区别 系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段,二者有着本质区别。系统议程一般由 一些较抽象的项目所组成,其概念和范围都很模糊,仅是发现问题,提出问题,它可以不提 出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来得特定而且具体,它是对政策问题进行界 定或陈述的阶段。问题经过一定的描述,为决策系统正式接受,并采取具体方案试图解决的 时候,系统议程就转入政府议程。例如,交通堵塞现象严重影响了人们生活,成为群众议论 和关注的话题,但这一阶段还只属于系统议程:等到政府觉察到这一问题的严重性,针对这 问题采取一些具体措施,如控制私人轿车拥有量,减少车流量:加强道路基础设施建设, 拓宽路面等等,这时系统议程就成为了政府议程。 在一般情况下,一个政策问题提出的过程是:某一社会问题进入系统议程,然后再进入 政府议程,最后形成为政策问题。但实际上,很多问题可能不经过系统议程而直接进入政府 议事日程。因为政策决策者可能根据自己对社会发展变化的研究分析,主动寻找问题,把它 列入自己的议事日程。当然,一个问题即使能够顺利进入政府议程,最后也会出现不同的结 果。例如,可能经过决策者的研究很快制定出相应的政策;也可能由于渠道不畅、机构重叠 行政不力、效率低下,而作不出任何决定。 已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。同样,提上政府议程的问题 也并不一定是系统议程。有时,一个政策问题在群众中已普遍引起关注和讨论,甚至专家学 者和研究机构已对它加以探讨,但执政党和政府并没有把它列入政府议程,有时甚至会采取 措施阻止其进入政府议程。在现实生活中,也可以看到,在全国和地方的人民代表大会和政 治协商会议上,各级人大代表或政协委员就人民群众普遍关心的问题提出许多议案、意见和 建议并非都能列入政府议程。出现这种情况有多种原因:或是问题本身的性质、规模和影响 尚未达到应该或能够解决的程度,或是问题的表达方式和途径不符合既定的组织体制和工作 程序,或是政府决策者判断失误(如人口问题),或问题涉及决策者本身的利益等等。有时 也会出现一个政策问题已经列入政府议程,但群众还没有注意到的情况。例如,党和国家领 导人以及专家学者预见到某些政策问题、某种危机或突发事件的影响等等。 二、建立政策议程的途径 政府所面临的社会问题非常之多,有些社会问题能够顺利进入政策议程,而另一些则难 以进入,甚至完全被排除在政策议程之外。那么,社会问题究竟如何才能进入政策议程呢? 是通过什么途径和渠道进入政策议程的呢? 安得森认为问题是通过如下途径或方式进入政府议事日程的:(1)政治领导人:(2)危 机或者引人注目事件;(3)抗议活动;(4)大众传播媒介。科布和爱尔德则认为,建立政 策议程的途径可以分为内部和外部途径,其中内部途径为:(1)自然大灾难;(2)不可预测 的人为事件;(3)技术变革:(4)民权抗议:(5)工会罢工:(6)生态变化。外部途径为 ①张金马主编政策科学导论北京:中国人民大学出版社,1992:147页 ③[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京:华夏出版社,1990:72页3 人彼此之间进行磋商；（4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加 以修正。①按照这种分类，政府议程是政策议程的第二个阶段。 3．两种议程的区别 系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。系统议程一般由 一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提 出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行界 定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的 时候，系统议程就转入政府议程。例如，交通堵塞现象严重影响了人们生活，成为群众议论 和关注的话题，但这一阶段还只属于系统议程；等到政府觉察到这一问题的严重性，针对这 一问题采取一些具体措施，如控制私人轿车拥有量，减少车流量；加强道路基础设施建设， 拓宽路面等等，这时系统议程就成为了政府议程。 在一般情况下，一个政策问题提出的过程是：某一社会问题进入系统议程，然后再进入 政府议程，最后形成为政策问题。但实际上，很多问题可能不经过系统议程而直接进入政府 议事日程。因为政策决策者可能根据自己对社会发展变化的研究分析，主动寻找问题，把它 列入自己的议事日程。当然，一个问题即使能够顺利进入政府议程，最后也会出现不同的结 果。例如，可能经过决策者的研究很快制定出相应的政策；也可能由于渠道不畅、机构重叠、 行政不力、效率低下，而作不出任何决定。 已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。同样，提上政府议程的问题， 也并不一定是系统议程。有时，一个政策问题在群众中已普遍引起关注和讨论，甚至专家学 者和研究机构已对它加以探讨，但执政党和政府并没有把它列入政府议程，有时甚至会采取 措施阻止其进入政府议程。在现实生活中，也可以看到，在全国和地方的人民代表大会和政 治协商会议上，各级人大代表或政协委员就人民群众普遍关心的问题提出许多议案、意见和 建议并非都能列入政府议程。出现这种情况有多种原因：或是问题本身的性质、规模和影响 尚未达到应该或能够解决的程度，或是问题的表达方式和途径不符合既定的组织体制和工作 程序，或是政府决策者判断失误（如人口问题），或问题涉及决策者本身的利益等等。有时 也会出现一个政策问题已经列入政府议程，但群众还没有注意到的情况。例如，党和国家领 导人以及专家学者预见到某些政策问题、某种危机或突发事件的影响等等。 二、建立政策议程的途径 政府所面临的社会问题非常之多，有些社会问题能够顺利进入政策议程，而另一些则难 以进入，甚至完全被排除在政策议程之外。那么，社会问题究竟如何才能进入政策议程呢? 是通过什么途径和渠道进入政策议程的呢? 安得森认为问题是通过如下途径或方式进入政府议事日程的：（1）政治领导人；（2）危 机或者引人注目事件；（3）抗议活动；（4）大众传播媒介。②科布和爱尔德则认为，建立政 策议程的途径可以分为内部和外部途径，其中内部途径为：（1）自然大灾难；（2）不可预测 的人为事件；（3）技术变革；（4）民权抗议；（5）工会罢工；（6）生态变化。外部途径为： ① 张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：147 页. ② [美] 詹姆斯·E·安德森. 公共决策. 北京： 华夏出版社，1990：72 页