党的“十八大”报告提出加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市 民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。在党的报告中,这是第一 次做出推进农业转移人口“市民化”的表述,并提出基本公共服务常住人口 全覆盖的要求,是城乡统筹、城乡融合的一个崭新目标和顶层设计。同时也提 出了户籍制度改革的三条并行的路径:第一,吸纳农民工成为城市户籍人口; 第二,为尚不具备条件成为市民的农民工,努力提供与城镇居民同等的基本公 共服务;第三,实现社会保障体系对城乡居民的全面覆盖。 从某种程度来说,上述户籍制度改革路径似乎早已确定,许多地方政府甚 至探索了一些有地方特色的实施政策。但是,这一改革在实际推进中可谓步履维 艰,整体来说进度并不理想。地方政府在推进户籍制度改革方面,既有动力也有 顾虑。虽然总体而言户籍制度改革并不触动紧密的既得利益集团,在政治上似乎 容易达成共识,但是,仍然有两个原因使得地方政府犹豫观望、踌躇不前。 第一个原因是,地方政府缺乏为接受农民工成为市民的埋单能力。在目前 地方政府基本公共服务支出责任和财政能力之间已经不对称的情况下,扩大覆 盖范围无疑会使地方财力更加捉襟见肘。在农民工对税收的贡献没有被地方政 府清楚地识别,或者地方政府乐于以外来人口贡献“补贴”户籍居民的条件 下,地方推动实质性的户籍制度改革的激励不足。 第二个原因是,地方政府在推动地方经济发展方面冲动十分强烈,但是 在今后中国面临的风险越来越是关乎国家长治久安的问题时,地方政府具有搭便 车的倾向,有意无意地把最终责任推给中央政府。固然,在党中央新的领导班子 形成后,各级党和政府领导在贯彻落实十八大精神的过程中,也将更具战略性眼 光和思维。但是,推进改革始终应该依靠党中央和中央政府的顶层设计。 由于这两个问题的存在,以农民工市民化为核心的户籍制度改革,难以单 独靠地方政府达到实质性推进。因此,推进户籍制度改革的顶层设计和局部推 进,需要遵循三个重要原则。第一,中央政府要提出改革目标和实施时间表 即把以户籍人口为统计基础的城市化率作为指导性规划下发给地方政府,分 人群有条件地设定完成改革的截止期。例如,举家外迁的农民工家庭目前超 过300万人,应该尽快使他们成为市民。第二,明确区分中央和地方在推进 户籍制度改革中的财政责任。建议中央政府承担义务教育责任,由地方政府为 社会保障和最低生活保障等生活救助项目埋单,同时尽快实现基础养老金的全 国统筹。第三,地方政府根据中央要求制定改革路线图,按照时间表推进改党的" 八大"报告提出 快改革户籍 度， 有序推进农业转移人口市 ，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖 在党的报告中，这是第一 次做出推进农业转移人口"市民化"的表述 并提出 基本公共服务常住人 全覆盖的要求， 是城乡 统筹、城乡融合的一个崭新 目标和顶层设 同时也提 出了户籍制度改革的三条并行的路径 第一，吸纳农 民工成为城市户籍人口 第二，为尚不具备条件成为市民的农民工，努力提供与城镇居 等的基本公 三，实现社会保障体系对城乡居民 面覆盖 从某种程度来说， 述户籍制度改革路径似乎早已确定，许多地方政府甚 至探索了一些有地方特色的实施政策 但是，这一改革在实际推进中可谓步履维 艰，整体来说进度并不理想 地方政府在推进户籍制度改革方面，既有动力也有 顾虑 虽然总体而言户籍制度改革并不触动紧密 既得利益集团，在政治上似乎 容易达成共识 ，但是，仍然有两个原因使得 方政府犹豫观 、踌躇不前 个原因是，地方政府缺乏为接受农民工成为市民的埋单能力 在目前 地方政府基本公共服务支出责任和财政能力之间已经不对称的情况下，扩大覆 盖范围无疑会使地方财力更加捉襟见肘 在农民工对税收的贡献没有被地方政 府清楚地识别 或者地方政府乐于以外来人口贡献"补贴"户籍居民的条件 ，地方椎动实质 的户籍制度改革的激励不足 个原因是，地方政府在推动地方经济发展方面冲动十分强烈 但是， 在今后中国面临的风险越来越是关乎国家长治久安的问题时，地方政府具有搭便 车的倾向 有意无意地把最终责任推给中 政府 固然 在党中央新的领导班子 形成后，各级党和政府领导在贯彻落实十 大精 的过程中 也将更具战略性眼 光和思维 但是， 进改革始终应该依靠党中央和中央政府的顶层设计 由于这两个问题的存在，以农民工市 民化为核心的户籍制度改革，难以单 独靠地方政府达到 质性推进 因此，推进户籍制度改革的顶层设计和局部推 进，需要遵循 个重要原则 ，中央政府要提出改革 标和实施时间表 把以户籍人口为统计基础的城市化率作为指导性规划下发给地方政府，分 人群有条件地设定完成改革的截止期 例如 举家外迁的 民工家庭目前超 000 万人 应该尽快使他们成为市民 第二 ，明确 区分 央和地方在推进 户籍 度改革中的财政责任 建议 央政府承担义务教育责任， 由地方政府为 社会保障和最低生活保障等生活救助项目埋单，同时尽快实现基 养老金的全 国统筹 第三，地方政府根据 央要求制定改革路线图 ，按照时间表推进改 3S