公共管理《©A中国行政管理 一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的 11恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效。 力量解决问题，但最后却并没有满足真正的需要。(7)公众 在英国，就业和福利被归入了工作和养老金部等。这些改 无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道 革的一种新的特征主要在于它们当中包括了信息技术的融 到那里去获得恰当的服务。(8)由于没有考虑问题的原因， 和。 而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提 (3)重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些 供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些 外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进 协调、合作、整合或整体性运作想解决的。] 行。至今这方面一个最显著的例子是美国28000名机场安 整体性治理理论的第二个背景是数字时代的来临。在 全人员从私人承包商那里转到联邦文官系统。另一个著名 登力维看来，信息系统几十年来一直是形成公共行政变革 的例子是英国承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产 的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和 后，这一铁轨建设再次被收回国有。 现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中 (4)恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎 发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心 片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公 位置。这可以从四个方面来加以体现：第一，最初以纸质后 共管理导致的分散的竞争的无政府主义，一些提议开始重 来以电子为基础的信息系统在建构作为社会-技术系统的 新强调秩序，特别是在信息技术领域。在英因，一些集中的 现代官僚组织中的作用日益突出。随着信息技术在中央官 电子变革项目受到了大量的资助。 僚机构的发展，政府对信息技术人才的需求急增。到1983 (5)极大地压缩行政成本。这首先是作为布什政府的 年，大约有41%的美国联邦政府的数据处理预算交由人处 联邦绩效努力的一部分提出来的，但在英因得到了更多的 理。10年后，联邦政府雇佣了113300信息技术人员，耗资 政治上的关注。比如，2004年，英国工党和一些反对党提出 55亿美元。1993年，英国中央政府部门每年花在信息技术 了在5年时间里减少8万名文官（总数是53万）的计划。 人员身上的钱达5亿英镑，占当时整个信息技术支出的 从长远来看，文官的职位将减少15万个，差不多减少整个 22%。51第二，信息技术对政府组织结构的影响。等级官僚 文官队伍的四分之一。 制结构看来是政府机构（如税收、社会保障以及移民部门） (6)重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现 最大量使用信息技术的占主导的组织形式。1自20世纪60 由较新的信息技术提供的生产力的提高。这一作法涉及重 年代以来，信息技术在政府的日益运用开始影响政府内部 新设计公务支撑功能，事务处理系统，或者事务由政府机构 组织结构的其他方面，使结构变得扁平化。尽管比起大公 直接承担，或外包。 司来政府机构扁平化的程度没有它们高。第三信息技术 (7)集中采购和专业化。美国在这方面进展很快，相比 与政府的任务。西蒙在1973年的一篇文章中号召将“信息 之下，英国在部门和机构采购之间还有大量的重复。2004 理论用于组织设计”，认为计算机可以用三种方式重新改变 年，英国财政部的一项效率评估指出，在未来4年里，在一 组织设计，即建立一个更加可以接触的组织记忆，产生一种 系列的措施中（包括由少数几个主要的采购中心来进行采 取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会的 购，而不是像现在那样在国家层面有270个部门和机构在进 问题的潜力，以及极度提高做决定的能力。第四，信息技 行采购)可以节省200亿英镑。 术、公共管理改革以及主要的政策变革。当前大多数政策 (8)以“混合经济模式为基础的共享服务。鼓励较小 的变化意味着信息技术系统的变化。以美国为例，从20世 的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相 纪70年代开始，计算机公司就围绕着联邦政府转。到1990 关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性 年，联邦政府占了以美国为基地的全球设施管理卖主收入 的，在运作中反应迟钝和僵化，而共享的服务提供采用的是 的38%，而美国的商业运作只占了35%，州和地方政府只占 些较灵活的方式。 了7%。81 (9)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员 二、整体性治理理论的主要思想 的预算最大化，而是为相互高度连接的公共机构、准政府和 1.重新整合 非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检 整合是整体性治理的一个重要概念，整体性治理与整 查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止 合有联系但又有区别的。在登力维看来，重新整合是一种 这种多重管理队伍的建立。 对新公共管理的对立的回答。重新整合涉及的内容包括： 登力维认为，与重新整合中包括的狭隘的众人参与式 (1)逆部门化和碎片化。这一点在英国通过合并、把一 治理的变革相对照，整体主义的改革旨在简化和变革政府 些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消了一些 机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础 准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地 的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与 方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。 治理过程的传统范围。它与新公共管理强调企业过程管理 (2)大部门式治理。在布莱尔政府时期，这是重新整合 不同，把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为 的一个中心要素。英国的中央政府和美国的联邦政府建立 基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相 了一些大部门的体制，如美国的国土安全部，以应对“9· 关的公共部门网络—确定新的宏观结构，组织重组，过程 2008年第10期 总第280期 53 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 2008年第 10期 总第 280期 53 一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的 力量解决问题 ,但最后却并没有满足真正的需要。 (7)公众 无法得到服务 ,或对得到的服务感到困惑 ,他们常常不知道 到那里去获得恰当的服务。 (8)由于没有考虑问题的原因 , 而是强调可得的或固有的一套专业干预 ,从而导致服务提 供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些 协调、合作、整合或整体性运作想解决的。[ 4 ] 整体性治理理论的第二个背景是数字时代的来临。在 登力维看来 ,信息系统几十年来一直是形成公共行政变革 的重要因素 ,政府信息技术成了当代公共服务系统理性和 现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中 发挥了重要的作用 ,还因为它占据了许多公共管理的中心 位置。这可以从四个方面来加以体现 :第一 ,最初以纸质后 来以电子为基础的信息系统在建构作为社会 - 技术系统的 现代官僚组织中的作用日益突出。随着信息技术在中央官 僚机构的发展 ,政府对信息技术人才的需求急增。到 1983 年 ,大约有 41%的美国联邦政府的数据处理预算交由人处 理。10年后 ,联邦政府雇佣了 113300信息技术人员 ,耗资 55亿美元。1993年 ,英国中央政府部门每年花在信息技术 人员身上的钱达 5亿英镑 ,占当时整个信息技术支出的 22%。[ 5 ]第二 ,信息技术对政府组织结构的影响。等级官僚 制结构看来是政府机构 (如税收、社会保障以及移民部门 ) 最大量使用信息技术的占主导的组织形式。[ 6 ]自 20世纪 60 年代以来 ,信息技术在政府的日益运用开始影响政府内部 组织结构的其他方面 ,使结构变得扁平化。尽管比起大公 司来 ,政府机构扁平化的程度没有它们高。第三 ,信息技术 与政府的任务。西蒙在 1973年的一篇文章中号召将“信息 理论用于组织设计 ”,认为计算机可以用三种方式重新改变 组织设计 ,即建立一个更加可以接触的组织记忆 ,产生一种 取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会的 问题的潜力 ,以及极度提高做决定的能力。[ 7 ]第四 ,信息技 术、公共管理改革以及主要的政策变革。当前大多数政策 的变化意味着信息技术系统的变化。以美国为例 ,从 20世 纪 70年代开始 ,计算机公司就围绕着联邦政府转。到 1990 年 ,联邦政府占了以美国为基地的全球设施管理卖主收入 的 38% ,而美国的商业运作只占了 35% ,州和地方政府只占 了 7%。[ 8 ] 二、整体性治理理论的主要思想 11重新整合 整合是整体性治理的一个重要概念 ,整体性治理与整 合有联系但又有区别的。在登力维看来 ,重新整合是一种 对新公共管理的对立的回答。[ 9 ]重新整合涉及的内容包括 : (1)逆部门化和碎片化。这一点在英国通过合并、把一 些功能相近的机构重新组合成部门化的组织 ,取消了一些 准政府机构 ,以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地 方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。 (2)大部门式治理。在布莱尔政府时期 ,这是重新整合 的一个中心要素。英国的中央政府和美国的联邦政府建立 了一些大部门的体制 ,如美国的国土安全部 ,以应对“9· 11”恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效。 在英国 ,就业和福利被归入了工作和养老金部等。这些改 革的一种新的特征主要在于它们当中包括了信息技术的融 和。 (3)重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些 外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进 行。至今这方面一个最显著的例子是美国 28000名机场安 全人员从私人承包商那里转到联邦文官系统。另一个著名 的例子是英国承包铁路轨道建设的公司在 2000年夏破产 后 ,这一铁轨建设再次被收回国有。 (4)恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎 片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公 共管理导致的分散的竞争的无政府主义 ,一些提议开始重 新强调秩序 ,特别是在信息技术领域。在英国 ,一些集中的 电子变革项目受到了大量的资助。 (5)极大地压缩行政成本。这首先是作为布什政府的 联邦绩效努力的一部分提出来的 ,但在英国得到了更多的 政治上的关注。比如 , 2004年 ,英国工党和一些反对党提出 了在 5年时间里减少 8万名文官 (总数是 53万 )的计划。 从长远来看 ,文官的职位将减少 15万个 ,差不多减少整个 文官队伍的四分之一。 (6)重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链 ,以实现 由较新的信息技术提供的生产力的提高。这一作法涉及重 新设计公务支撑功能 ,事务处理系统 ,或者事务由政府机构 直接承担 ,或外包。 (7)集中采购和专业化。美国在这方面进展很快 ,相比 之下 ,英国在部门和机构采购之间还有大量的重复。2004 年 ,英国财政部的一项效率评估指出 ,在未来 4年里 ,在一 系列的措施中 (包括由少数几个主要的采购中心来进行采 购 ,而不是像现在那样在国家层面有 270个部门和机构在进 行采购 )可以节省 200亿英镑。 (8)以“混合经济模式 ”为基础的共享服务。鼓励较小 的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相 关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性 的 ,在运作中反应迟钝和僵化 ,而共享的服务提供采用的是 一些较灵活的方式。 (9)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员 的预算最大化 ,而是为相互高度连接的公共机构、准政府和 非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检 查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止 这种多重管理队伍的建立。 登力维认为 ,与重新整合中包括的狭隘的众人参与式 治理的变革相对照 ,整体主义的改革旨在简化和变革政府 机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础 的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与 治理过程的传统范围。它与新公共管理强调企业过程管理 不同 ,把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为 基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相 关的公共部门网络 ———确定新的宏观结构 ,组织重组 ,过程