一种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向 或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性，使它本 能地反对任何变化的要求。(2)机构的生命力。机构如同人一样，生存的能力很强，“某 机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在 的条件和支持”。①当政策终结危及到组织机构的生存时，它会千方百计地减轻所面临的压力， 或改变策略，或调整结构，想方设法地延续政策终结的进程，给政策的及时终结带来消极影 响。(3)机构的动态适应性。在评估者眼中，机构是相对静态的。但是，机构本身却有一种 动态的适应性，可以随环境和需要的变化而产生变动，甚至能针对政策终结的各种措施来调 整自己的方向，使终结计划天折或破产。正如查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中所指 出的：“组织机构是动态而不是静态的，它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”这就 导致增加终结的困难。 3.行政机关的联盟 执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对 政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结：另 一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的 行政机关“一旦它们结成一个共同体，就能有效地威胁政策终结行为”，“使政策终结无法进 行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动，它们可以利用自 身有利的地位影响公共政策。 4。利益集团的阻碍 由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公 共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各 种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。西方公共选择理论证明，利益集团 的力量很大，他们总能左右公共政策，他们和政治家、政府官员互相利用，形成一个“铁三 角”。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。拿深圳的二线关为例，它的无法终结， 有一个最重要的原因就是利益集团的存在，这就是房地产商，由于长期以来二线关的存在， 在深圳几乎形成了这样一种共识：住在关内要比关外高人一等，因此关内要比关外的房价高 出一倍，撒关无疑是这些房产商不愿意看到的，也是由过分优越感的关内人士不愿意看到的 5。法律程序上的复杂性 任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终 止和组织机构的撒消，也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序，政策终结 也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某 美詹褥斯E安德森.公共政策北京：华灵出版社，19021 7 一种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向 或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性，使它本 能地反对任何变化的要求。（2）机构的生命力。机构如同人一样，生存的能力很强，“某一 机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在 的条件和支持”。①当政策终结危及到组织机构的生存时,它会千方百计地减轻所面临的压力, 或改变策略,或调整结构,想方设法地延续政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影 响。（3）机构的动态适应性。在评估者眼中，机构是相对静态的。但是，机构本身却有一种 动态的适应性，可以随环境和需要的变化而产生变动，甚至能针对政策终结的各种措施来调 整自己的方向，使终结计划夭折或破产。正如查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中所指 出的：“组织机构是动态而不是静态的，它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”②这就 导致增加终结的困难。 3. 行政机关的联盟 执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对 政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结;另 一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的 行政机关“一旦它们结成一个共同体，就能有效地威胁政策终结行为”，③使政策终结无法进 行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动，它们可以利用自 身有利的地位影响公共政策。 4. 利益集团的阻碍 由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公 共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各 种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。西方公共选择理论证明，利益集团 的力量很大，他们总能左右公共政策，他们和政治家、政府官员互相利用，形成一个“铁三 角”。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。拿深圳的二线关为例，它的无法终结， 有一个最重要的原因就是利益集团的存在，这就是房地产商，由于长期以来二线关的存在， 在深圳几乎形成了这样一种共识：住在关内要比关外高人一等，因此关内要比关外的房价高 出一倍，撤关无疑是这些房产商不愿意看到的，也是由过分优越感的关内人士不愿意看到的。 5. 法律程序上的复杂性 任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终 止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序，政策终结 也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某 ① [美] 詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:211. ② Charles O. Jones, An Introduction to The Study of Public Policy (3rd., ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236. ③ Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (3rd. , ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236