©A中国行政管理》公共管理 从新公共管理到整体性治理 竺乾威 摘要]本文是对整体性治理这一新思想的简单介绍和评价，以期引发人们对此理论的关注。整体性治理的思 想是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出来的。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整 体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。尽管整体性治理的思想正在 产生越来越大的影响力，但这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体，尤其有赖于信息技术 的发展。 关键词]整体性治理：整合；数字时代；信息技术 [中图分类号]D035 [文献标识码]A文章编号]1006.0863(2008)10,0052-07 一般认为新公共管理自20世纪90年代末已经进入了止。甚至当初最坚决的提倡者现在都希望这些改革对改变 后新公共管理时期。在美国，对新公共管理进行批评并对 整个政府的效率不要产生什么影响。登力维就新公共管理 它大有取代之势的是新公共服务。新公共服务的代表性人 的三个方面指出了它的变化。首先，在分散化方面，购买者 物罗伯特·登哈特甚至认为新公共服务己经成为公共行政 -提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成 的一种模式，尽管不少人对此存有疑虑。在英国，对新公共 长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和 管理的批评发展出来的是整体性治理模式(holistic govem~ 单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留；通过比 ancc),其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。这 较进行竞争被终止；只有改进的绩效衡量结构和绩效合约 一理论的影响力在逐步增强，以至有人认为该理论可望成为 表还在延续。其次，在竞争方面，准市场和凭证计划被部分 21世纪有关政府治理的大理论。本文对这一整体性治理的 或整体保留，而外包强制性市场测试政府间合同、公私部 思想做一简单介绍和评价，以期引发对此理论的关注。 门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止：还在延续 一、整体性治理理论产生的背景 的有以消费者为标记的资助和使用者控制。最后，在激励方 整体性治理的理论建立在两个背景之上：一是盛极一 面，部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的 时的新公共管理的衰微；二是信息技术的发展，即数字时代 资本市场。资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特 的来临。登力维把新公共管理概括为三个方面：(1)强调分 权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续 散化。将大的等级部门分开，其方式就像早期一些大的私 或扩散的有统一的回报率和折扣率推动技术的发展、重视 人公司从U型结构到M型结构的变化一样。在内部实施扁 公共部门的平等和强制性效率奖。] 平的结构，重新规定信息和管理系统，以促进不同的控制形 希克斯则认为，整体性治理作为一种解决方式，它针对 式。(2)强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结 的是在20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片 构，以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过 化状况，整体主义的对立面是破碎化。希克斯认为，从功能 增加内部使用的竞争过程来分配资源，以取代等级式的决 上讲，碎片化的治理有以下一些问题：(1)转嫁问题，让其他 策。国家行政和公共物品提供的一些“核心领域开始萎 机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯 缩，供应开始多样化。(3)强调激励。从建立在分散的公共 罪问题，而司法系统则不得不出面解决这一问题。(2)互相 服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激 冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突，或者，尽管一 励。在公共领域，这一转变意味着一个往底层团体的运动。 些机构从事同一政策目标，但它们的运作却互相拆台。例 通过对一些发达国家（美国、英国、加拿大、澳大利亚、 如，惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯 新西兰以及荷兰)的公共管理系统的实证研究，登力维认为 罪，但在一些具体领域两者常常发生冲突。(3)重复，它导 这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变 致浪费并使服务使用者感到沮丧。(4)互相冲突的目标，一 化。过去二十年时间里，无论是在学界还是在政府部门占 些不同的服务目标会导致严重的冲突，比如，警察搜取可能 主导的治理理念—新公共管理已经寿终正寝。尽管这一 导致惩罚的证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发 运动的少部分内容还在进行，但新公共管理的关键部分由 生冲突。(5)由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干 于导致了组织上的灾难已经倒转，相当大的一部分已经停 预或干预结果不理想。(6)在对需要做出反应时各自为政。 52 2008年第10期总第280期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 52 2008年第 10期 总第 280期 从新公共管理到整体性治理 竺 乾 威 [摘 要 ] 本文是对整体性治理这一新思想的简单介绍和评价 ,以期引发人们对此理论的关注。整体性治理的思 想是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出来的。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整 体性运作 ,主张管理从分散走向集中 ,从部分走向整体 ,从破碎走向整合。尽管整体性治理的思想正在 产生越来越大的影响力 ,但这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体 ,尤其有赖于信息技术 的发展。 [关键词 ] 整体性治理 ; 整合 ; 数字时代 ;信息技术 [中图分类号 ] D035 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2008 ) 10 - 0052 - 07 一般认为新公共管理自 20世纪 90年代末已经进入了 后新公共管理时期。在美国 ,对新公共管理进行批评并对 它大有取代之势的是新公共服务。新公共服务的代表性人 物罗伯特 ·登哈特甚至认为新公共服务已经成为公共行政 的一种模式 ,尽管不少人对此存有疑虑。在英国 ,对新公共 管理的批评发展出来的是整体性治理模式 ( holistic govern2 ance) ,其代表人物是佩里 ·希克斯和帕却克 ·登力维。[1 ]这 一理论的影响力在逐步增强 ,以至有人认为该理论可望成为 21世纪有关政府治理的大理论。[2 ]本文对这一整体性治理的 思想做一简单介绍和评价 ,以期引发对此理论的关注。 一、整体性治理理论产生的背景 整体性治理的理论建立在两个背景之上 :一是盛极一 时的新公共管理的衰微 ;二是信息技术的发展 ,即数字时代 的来临。登力维把新公共管理概括为三个方面 : (1)强调分 散化。将大的等级部门分开 ,其方式就像早期一些大的私 人公司从 U型结构到 M型结构的变化一样。在内部实施扁 平的结构 ,重新规定信息和管理系统 ,以促进不同的控制形 式。 (2)强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结 构 ,以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过 增加内部使用的竞争过程来分配资源 ,以取代等级式的决 策。国家行政和公共物品提供的一些“核心 ”领域开始萎 缩 ,供应开始多样化。 (3)强调激励。从建立在分散的公共 服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激 励。在公共领域 ,这一转变意味着一个往底层团体的运动。 通过对一些发达国家 (美国、英国、加拿大、澳大利亚、 新西兰以及荷兰 )的公共管理系统的实证研究 ,登力维认为 这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变 化。过去二十年时间里 ,无论是在学界还是在政府部门占 主导的治理理念 ———新公共管理已经寿终正寝。尽管这一 运动的少部分内容还在进行 ,但新公共管理的关键部分由 于导致了组织上的灾难已经倒转 ,相当大的一部分已经停 止。甚至当初最坚决的提倡者现在都希望这些改革对改变 整个政府的效率不要产生什么影响。登力维就新公共管理 的三个方面指出了它的变化。首先 ,在分散化方面 ,购买者 - 提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成 长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和 单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留 ;通过比 较进行竞争被终止 ;只有改进的绩效衡量结构和绩效合约 表还在延续。其次 ,在竞争方面 , 准市场和凭证计划被部分 或整体保留 ,而外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部 门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止 ;还在延续 的有以消费者为标记的资助和使用者控制。最后 ,在激励方 面 ,部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的 资本市场。资产所有的私人化 、反寻租措施、放松专业特 权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续 或扩散的有统一的回报率和折扣率、推动技术的发展 、重视 公共部门的平等和强制性效率奖。[ 3 ] 希克斯则认为 ,整体性治理作为一种解决方式 ,它针对 的是在 20世纪 80年代和 90年代初政府改革所强化的碎片 化状况 ,整体主义的对立面是破碎化。希克斯认为 ,从功能 上讲 ,碎片化的治理有以下一些问题 : (1)转嫁问题 ,让其他 机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯 罪问题 ,而司法系统则不得不出面解决这一问题。 (2)互相 冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突 ,或者 ,尽管一 些机构从事同一政策目标 ,但它们的运作却互相拆台。例 如 ,惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯 罪 ,但在一些具体领域两者常常发生冲突。 (3)重复 ,它导 致浪费并使服务使用者感到沮丧。 (4)互相冲突的目标 ,一 些不同的服务目标会导致严重的冲突 ,比如 ,警察搜取可能 导致惩罚的证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发 生冲突。 (5)由于缺乏沟通 ,不同机构或专业缺乏恰当的干 预或干预结果不理想。 (6)在对需要做出反应时各自为政