第十三章公共政策的伦理学分析 进入20时机80年代中后期，政策科学研究出现了一些新趋势，其中之一是加强了政策 价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学或政策分析不仅是描述性的，而且也是 规范性的，是对一般选择理论的研究。所谓描述性是指对事实及客观存在的因果关系的分析： 规范性涉及的是以某种价值判断为前提的评价活动，而选择则以价值作为基础。因此，价值 或伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称政策科 学或政策分析为应用伦理学。 第一节政策分析的伦理学基础 从某种意义上讲，政策分析或政策科学是一门关于选择的科学，而人们的选择行为以价 值判断或价值观作为基础。早在1951年，拉斯韦尔在“政策方向”一文中就指出，政策科 学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值 目标。①尽管人们在制定政策时潜意识地认识到在政策分析、政策制定以及政策评估等各个 环节都存在有价值分析和价值判断的内容，但在实践中人们又往往忽视对这些价值因素的系 统思考。登哈特(Denhardt)认为，在公共政策领域，人们并没有利用那些应该作为伦理学 的研究或应用的支撑的哲学传统。这些哲学传统既包括作为哲学分支的伦理学（处理怎样发 现、思考和解决伦理问题)，也包括政治哲学（对现有公共管理来说，告诉关于管理者的恰 当角色、行为和价值)。 伴随若威尔逊、古德诺等人的政治与行政的二分原则的提出，再到韦伯的官僚制理论的 盛行，公共行政领域的职业化倾向逐渐增强，公共行政领域作为一种价值中立的领域在履行 着自己的公共服务职责。在这一领域中，技能性的东西几乎占据了整个空间，而价值问题贝 被远远地抛在了一边，无人问津。特别是二战以后，各国在重建政府的时候，几乎无一例外 地直接或间接地把威尔逊和韦伯的理论作为航标，而且不断地激励知识界对威尔逊和韦伯的 理论模式进行深分析和大力拓展，并及时应用到公共行政的实践中去，经过以后一系列的理 论发展和实践求索，把公共行政领域的科学化推向了极致。 公共政策作为公共行政领域中的重要内容，同样受到了这一趋势的影响，从事公共政策 研究的是一帮技术精英，他们的公共政策研究完全是一种纯技术性的研究活动，价值的思考 在此被视为荒诞。此时，技术的理性统治着这一领域。政策中的伦理问题直到20世纪心 年代的 水门事件以来，随着人们对社会机构的信任下降，伦理问题 重新成为 共政策领域 关注的主题，并作为对政府缺乏信任的结果持续至今。因此，政策的分析研究离不开作为 这一学科基础的伦理学以及价值分析。 一、伦理学及其分支 伦理学是哲学的一个古老而又重要的分支学科，它以道德问题和价值判断作为研究对 象，是一门研究价值和价值观的学科，它所涉及的是“应该”、“不应该”的问题，探讨什么 是道德上的善与恶、正当与错误，而不研究“是”、“不是”这类问题。因此，有时它又被称 为道德哲学。 寻找公共行政的1 第十三章 公共政策的伦理学分析 进入 20 时机 80 年代中后期，政策科学研究出现了一些新趋势，其中之一是加强了政策 价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学或政策分析不仅是描述性的，而且也是 规范性的，是对一般选择理论的研究。所谓描述性是指对事实及客观存在的因果关系的分析； 规范性涉及的是以某种价值判断为前提的评价活动，而选择则以价值作为基础。因此，价值 或伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称政策科 学或政策分析为应用伦理学。 第一节 政策分析的伦理学基础 从某种意义上讲，政策分析或政策科学是一门关于选择的科学，而人们的选择行为以价 值判断或价值观作为基础。早在 1951 年，拉斯韦尔在“政策方向”一文中就指出，政策科 学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值 目标。①尽管人们在制定政策时潜意识地认识到在政策分析、政策制定以及政策评估等各个 环节都存在有价值分析和价值判断的内容，但在实践中人们又往往忽视对这些价值因素的系 统思考。登哈特（Denhardt）认为，在公共政策领域，人们并没有利用那些应该作为伦理学 的研究或应用的支撑的哲学传统。这些哲学传统既包括作为哲学分支的伦理学（处理怎样发 现、思考和解决伦理问题），也包括政治哲学（对现有公共管理来说，告诉关于管理者的恰 当角色、行为和价值）。 伴随着威尔逊、古德诺等人的政治与行政的二分原则的提出，再到韦伯的官僚制理论的 盛行，公共行政领域的职业化倾向逐渐增强，公共行政领域作为一种价值中立的领域在履行 着自己的公共服务职责。在这一领域中，技能性的东西几乎占据了整个空间，而价值问题则 被远远地抛在了一边，无人问津。特别是二战以后，各国在重建政府的时候，几乎无一例外 地直接或间接地把威尔逊和韦伯的理论作为航标，而且不断地激励知识界对威尔逊和韦伯的 理论模式进行深分析和大力拓展，并及时应用到公共行政的实践中去，经过以后一系列的理 论发展和实践求索，把公共行政领域的科学化推向了极致。② 公共政策作为公共行政领域中的重要内容，同样受到了这一趋势的影响，从事公共政策 研究的是一帮技术精英，他们的公共政策研究完全是一种纯技术性的研究活动，价值的思考 在此被视为荒诞。此时，技术的理性统治着这一领域。政策中的伦理问题直到 20 世纪 70 年代的水门事件以来，随着人们对社会机构的信任下降，伦理问题才重新成为公共政策领域 关注的主题，并作为对政府缺乏信任的结果持续至今。③因此，政策的分析研究离不开作为 这一学科基础的伦理学以及价值分析。 一、伦理学及其分支 伦理学是哲学的一个古老而又重要的分支学科，它以道德问题和价值判断作为研究对 象，是一门研究价值和价值观的学科，它所涉及的是“应该”、“不应该”的问题，探讨什么 是道德上的善与恶、正当与错误，而不研究“是”、“不是”这类问题。因此，有时它又被称 为道德哲学。 ① Harold D. Lasswell ,“The Policy Orientation，” in The Policy Sciences : Recent Developments in Scope and Methods. eds. By Dansel Lerner and Harold D.Lasswell (Stanford,CA : Stanford Universsty Press，1951)，pp.9～ 10. ② 张康之著．寻找公共行政的伦理视角．北京：中国人民出版社，2002：198 页． ③ [美]卡尔·帕顿、大卫·沙维奇著．公共政策分析和规划的初步方法．北京：华厦出版社，2002：25 页．