中央政府与地方政府的权力关系 周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社,2008 中国中央和地方的关系的理论: 、计划经济体制下 1 Vivienne shue蜂窝式结构 2钱颖一、许成刚M型结构假说 二、改革之后 钱颖一、 Weingast中国特色的财政联邦主义 荣敬本压力型体制 朱光磊、张志红“职责同构”现象 改革之前中央与地方的关系 1中央权力高度集中,表现: 1)从行政方面来看,中央拥有一切重大决策的权力,对地方政府决策的最终否决权 2)从人事方面来看,“下管两级”,中央负责省级和地市级领导干部的任免、提拔和调动 3)从立法方面来看,地方各级权力机关和行政机关没有立法权限 改革以来的地方分权 20世纪70年代末80年代初,中共对高度集中的计划体制改革,简政放权。调整 1行政管理方面:地方政府的职权有所扩大,第一次对各级地方政府的事权进行了较为明确 的界定和列举,并强调在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性 2立法权限方面:确立了“全国人大一国务院一省级人大和政府一省级政府所在地地市和国 务院批准的较大的市的人大和政府”的四级立法体制,地方的立法权限得以扩大。明确规定 省级人民代表大会及其常务委员会在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下,可以制定 地方性法规 3.干部人事管理方面:中央下放和扩大地方政府的干部管理权限,由“下管两级”转变为“下 管一级”,中央负责管理中央各部委和地方各省市自治区一级的领导干部,省一级党委负责 管理省级机关和地级市一级的领导干部,地方对中央部委和地方党委双重领导单位的干部, 在任免方面也拥有一定的权力。1988年起,中央开始逐步试点实行国家公务员制度 朱光磊:《当代中国政府过程》,天津人民出版社,2002 中央与地方权力划分的思路问题 不能靠简单强调中央集权,也不能靠过度地强调地方分权,而是根据不同层次、不同地 方的不同情况,不拘一格,集分并举。在国家总体继续实行中央集权的同时,在有些环 节上可以实施政治性分权,在有些环节上可以实施行政性分权,在最基层实施一定程度 的自治,在处理国家结构形式领域走出中国自己的道路和特色来。 改革举措 1法制统一vs.“二级立法” 1)1954-1979,中国实行“一级立法”体制。五四宪法规定,全国人民代表大会是行使国家 立法权的唯一机关,立法权全部集中到了中央 2)1979年“二级立法”体制在中国正式形成。五届人大二次会议通过《地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法》规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政 区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令不抵触的前提下,可以制定 和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。 3)1986年修订的地方组织法进一步规定:“省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批 准的较大的市的人民代表大会常务委员会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省中央政府与地方政府的权力关系 周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社，2008 ⚫ 中国中央和地方的关系的理论： 一、计划经济体制下 1.Vivienne Shue 蜂窝式结构 2.钱颖一、许成刚 M 型结构假说 二、改革之后 钱颖一、Weingast 中国特色的财政联邦主义 荣敬本 压力型体制 朱光磊、张志红 “职责同构”现象 ⚫ 改革之前中央与地方的关系 1.中央权力高度集中，表现： 1）从行政方面来看，中央拥有一切重大决策的权力，对地方政府决策的最终否决权 2）从人事方面来看，“下管两级”，中央负责省级和地市级领导干部的任免、提拔和调动 3）从立法方面来看，地方各级权力机关和行政机关没有立法权限 ⚫ 改革以来的地方分权 20 世纪 70 年代末 80 年代初，中共对高度集中的计划体制改革，简政放权。调整： 1.行政管理方面：地方政府的职权有所扩大，第一次对各级地方政府的事权进行了较为明确 的界定和列举，并强调在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性 2.立法权限方面：确立了“全国人大—国务院—省级人大和政府—省级政府所在地地市和国 务院批准的较大的市的人大和政府”的四级立法体制，地方的立法权限得以扩大。明确规定 省级人民代表大会及其常务委员会在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下，可以制定 地方性法规 3.干部人事管理方面：中央下放和扩大地方政府的干部管理权限，由“下管两级”转变为“下 管一级”，中央负责管理中央各部委和地方各省市自治区一级的领导干部，省一级党委负责 管理省级机关和地级市一级的领导干部，地方对中央部委和地方党委双重领导单位的干部， 在任免方面也拥有一定的权力。1988 年起，中央开始逐步试点实行国家公务员制度 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社，2002 ⚫ 中央与地方权力划分的思路问题 不能靠简单强调中央集权，也不能靠过度地强调地方分权，而是根据不同层次、不同地 方的不同情况，不拘一格，集分并举。在国家总体继续实行中央集权的同时，在有些环 节上可以实施政治性分权，在有些环节上可以实施行政性分权，在最基层实施一定程度 的自治，在处理国家结构形式领域走出中国自己的道路和特色来。 ⚫ 改革举措 1.法制统一 vs.“二级立法” 1）1954-1979，中国实行“一级立法”体制。五四宪法规定，全国人民代表大会是行使国家 立法权的唯一机关，立法权全部集中到了中央。 2）1979 年“二级立法”体制在中国正式形成。五届人大二次会议通过《地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政 区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令不抵触的前提下，可以制定 和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。 3）1986 年修订的地方组织法进一步规定：“省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批 准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省