2003年9月 行政论坛 总第59期 September.2003 Administrative Tribune General No.59 西方政治与行政关系的历史演变及趋势 张庆才 (厦门市政园林局，福建厦门361005) 摘要：在西方政治与行政的发展过程中，政治与行政的关系一直是一个悬而未决的实践和理论问题。本文以西方主要国家 为参照，考察了其在近代以来在政治与行政关系上，由政治化行政关系，经政治与行政二分关系，到政治行政混合关系的演 变过程，揭示这种关系可能的发展方向，及隐含在西方社会政治经济制度中的导致其政治与行政关系发展的内在动因，即民 主与效率的矛盾。 关键词：西方：政治化行政关系：政治与行政二分关系：混合关系：趋势 中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2003)05-0086-04 政治与行政的关系，尤其是相互冲突的关系，一直是西方 大的影响，但是他们受得了来自杰弗逊派的强有力的挑战，这使 现代政治与行政的理论和实践的一个基本问题。对这一问题 得在19世纪的大部分时间里，国会都处于主导地位。 的争论，直接孕育了现代行政学，并标志出西方行政学发展 作为这一时期的行政，主要承担着政治功能，如政治意识形 的不同时期和学派。政治与行政的关系是极其复杂的、动态 态、政治价值的强化，而自身管理功能则相对弱小。在权力结构 的，它的许多方面还有待于实践的进一步发展才能得到说明。本 体系中，行政权受到种种约束，行政法的主旨就是限制行政权， 文只是以近代以来西方主要国家为参照，来考察这种关系及其可能 维护私人领域的公民权利：在政府构成体系中，实行私人庇护制 的发展方向。 和政党分赃制。前者指掌握政府重要权力的宫员，把政府中的 一、政治化行政关系 职位分给自己的亲属、朋友和其他关系密切的人，并给他们以政 在20世纪，政治与行政的二分，既是行政学理论的叙述原 治上的庇护：后者是指每次政党选举的获胜者上任后，总是把政府 则，也是一种既定的研究方法。行政发展的历史研究及主流行 宫职作为战利品”，公开在其亲信和支持者之间进行肥缺分赃。 政学理论体系建构和实践方案设计都是在政治与行政二分的 政党分赃制，它来自于这样一种言论：“战利品属于胜利 前提下进行的。 者”在一个新的政党选举获胜后一这种情况从地方选举到总 政治与行政二分法理论认为，在一切国家中都存在着两种 统选举普遍适用一从高层到基层的每一个行政职位都被获胜 功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。前者是国家的政 党指定的人占据。这种体制在，19世纪30年代安德鲁·威尔逊 治功能，而后者是国家的行政功能。只不过在不同的国家中，这 总统时期达到最黑暗的程度。杰克逊认为，使行政部门更平等 两种功能之间的关系是不一样的。 和更民主而不是使其精英化，这种情况是有利的。正如他继续 在君主专制的国家中，“朕即国家”，君主的意志直接表现为 指出的那样：“我不能不相信，人们长期担任公职所失去的一般 国家的意志。由于这种国家意志的表达所必需的活动极其简 比他们在其经历中所得到的要多。”变换公职任职者并依靠他 单，以及权力被高度集中在以君主为核心的权力机构中。所以， 们明显表现出来的对某政党的忠诚可能会更有益处，甚至可能 在封建专制时代政治与行政的区别极小，几乎是完全同一的。 会减少贪污腐败现象。这种平等主义的哲学非常适合美国人对 18一19世纪，西方各国的资产阶级基本上都已取得了政 政府的不信任感。 权，开始走上了启蒙思想家所设计的民主道路。真正从制度上 政党分赃制意味着从政治上选择行政人员以及职务轮换。 根除和防止封建专制，建构民治政府，是这一时期的政治任务 该原则在其产生之初就被作为最基本的民主原则的体现而受到 和理想。正如巴林顿·摩尔所指出的，这种民主进程旨在“进行 普遍的赞同。它使得所有的行改人员（主管的或从属的，选任的 三项密切相关的事情：1、对专制统治者加以控制：2、以公正合理 或委任的)都被置于政党控制之下。 的统治取代专制统治：3、使基本民众在进行统治时分享统治 因此，在这一时期，政治角色和行政角色之间并没有明确的 权。”这一时期在西方各资本主义国家所发生的政治制度的变 界线，尤其是政党分赃制的确立，行政官员实际上被政党控制， 革，大部分目的都在于完成这一使命。 完全成了改治性宫员。因此，尽管早期资本主义国家已明确地 作为这一民主进程的结果，同时也是这一时期民治政府的 区分了政治与行政两种功能并分设了相应的机构，但在这种政 特征，主要包括：政府是在分权的原则上建构的，其功能被分为 府体制的运行过程中，这两种功能并没有真正分开，行政完全是 立法、行政和司法三个方面，分别由议会、行政机关和司法机关 政治化的行政，因为它完全受到政治的影响和控制。在这种情 三个独立的机构承担。议会领导地位的确立。这一点在英国等 形下，政治与行政的关系于封建专制时代的行政的同一似乎没 议会制国家中表现得非常明显。在美国，尽管联邦党人也有巨 有任何差异，如果说有什么不同的话，那就是君主专制时代的行 收稿日期：2003-02-30 作者简介：张庆才(1971-)，男，厦门市市政园林局职员，行政学硕士。 86 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net— !" — 西方政治与行政关系的历史演变及趋势 张庆才 #厦门市政园林局，福建 厦门 $"%&&’ ( 摘 要：在西方政治与行政的发展过程中，政治与行政的关系一直是一个悬而未决的实践和理论问题。本文以西方主要国家 为参照，考察了其在近代以来在政治与行政关系上，由政治化行政关系，经政治与行政二分关系，到政治行政混合关系的演 变过程，揭示这种关系可能的发展方向，及隐含在西方社会政治经济制度中的导致其政治与行政关系发展的内在动因，即民 主与效率的矛盾。 关键词：西方；政治化行政关系；政治与行政二分关系；混合关系；趋势 中图分类号：)’*$ 文献标识码：+ 文章编号：%&&’ , -"&.# *&&$ ( &’ , &&!" , &- 政治与行政的关系，尤其是相互冲突的关系，一直是西方 现代政治与行政的理论和实践的一个基本问题。对这一问题 的争论，直接孕育了现代行政学，并标志出西方行政学发展 的不同时期和学派。政治与行政的关系是极其复杂的、动态 的，它的许多方面还有待于实践的进一步发展才能得到说明。本 文只是以近代以来西方主要国家为参照，来考察这种关系及其可能 的发展方向。 一、政治化行政关系 在 *& 世纪，政治与行政的二分，既是行政学理论的叙述原 则，也是一种既定的研究方法。行政发展的历史研究及主流行 政学理论体系建构和实践方案设计都是在政治与行政二分的 前提下进行的。 政治与行政二分法理论认为，在一切国家中都存在着两种 功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。前者是国家的政 治功能，而后者是国家的行政功能。只不过在不同的国家中，这 两种功能之间的关系是不一样的。 在君主专制的国家中，“朕即国家”，君主的意志直接表现为 国家的意志。由于这种国家意志的表达所必需的活动极其简 单，以及权力被高度集中在以君主为核心的权力机构中。所以， 在封建专制时代政治与行政的区别极小，几乎是完全同一的。 %!—%/ 世纪，西方各国的资产阶级基本上都已取得了政 权，开始走上了启蒙思想家所设计的民主道路。真正从制度上 根除和防止封建专制，建构民治政府，是这一时期的政治任务 和理想。正如巴林顿·摩尔所指出的，这种民主进程旨在“进行 三项密切相关的事情：%、对专制统治者加以控制；*、以公正合理 的统治取代专制统治；$、使基本民众在进行统治时分享统治 权。”这一时期在西方各资本主义国家所发生的政治制度的变 革，大部分目的都在于完成这一使命。 作为这一民主进程的结果，同时也是这一时期民治政府的 特征，主要包括：政府是在分权的原则上建构的，其功能被分为 立法、行政和司法三个方面，分别由议会、行政机关和司法机关 三个独立的机构承担。议会领导地位的确立。这一点在英国等 议会制国家中表现得非常明显。在美国，尽管联邦党人也有巨 大的影响，但是他们受得了来自杰弗逊派的强有力的挑战，这使 得在 %/ 世纪的大部分时间里，国会都处于主导地位。 作为这一时期的行政，主要承担着政治功能，如政治意识形 态、政治价值的强化，而自身管理功能则相对弱小。在权力结构 体系中，行政权受到种种约束，行政法的主旨就是限制行政权， 维护私人领域的公民权利；在政府构成体系中，实行私人庇护制 和政党分赃制。前者指掌握政府重要权力的官员，把政府中的 职位分给自己的亲属、朋友和其他关系密切的人，并给他们以政 治上的庇护；后者是指每次政党选举的获胜者上任后，总是把政府 官职作为“战利品”，公开在其亲信和支持者之间进行肥缺分赃。 政党分赃制，它来自于这样一种言论：“战利品属于胜利 者”。在一个新的政党选举获胜后———这种情况从地方选举到总 统选举普遍适用———从高层到基层的每一个行政职位都被获胜 党指定的人占据。这种体制在，%/ 世纪 $& 年代安德鲁·威尔逊 总统时期达到最黑暗的程度。杰克逊认为，使行政部门更平等 和更民主而不是使其精英化，这种情况是有利的。正如他继续 指出的那样：“我不能不相信，人们长期担任公职所失去的一般 比他们在其经历中所得到的要多。”变换公职任职者并依靠他 们明显表现出来的对某政党的忠诚可能会更有益处，甚至可能 会减少贪污腐败现象。这种平等主义的哲学非常适合美国人对 政府的不信任感。 政党分赃制意味着从政治上选择行政人员以及职务轮换。 该原则在其产生之初就被作为最基本的民主原则的体现而受到 普遍的赞同。它使得所有的行政人员#主管的或从属的，选任的 或委任的(都被置于政党控制之下。 因此，在这一时期，政治角色和行政角色之间并没有明确的 界线，尤其是政党分赃制的确立，行政官员实际上被政党控制， 完全成了政治性官员。因此，尽管早期资本主义国家已明确地 区分了政治与行政两种功能并分设了相应的机构，但在这种政 府体制的运行过程中，这两种功能并没有真正分开，行政完全是 政治化的行政，因为它完全受到政治的影响和控制。在这种情 形下，政治与行政的关系于封建专制时代的行政的同一似乎没 有任何差异，如果说有什么不同的话，那就是君主专制时代的行 收稿日期：*&&$ , &* , $& 作者简介：张庆才# %/0% , (，男，厦门市市政园林局职员，行政学硕士。 行 政 论 坛 +123435678639: ;73<=4: 总 第 ’/ 期 >:4:78? @AB ’/ *&&$ 年 / 月 C:D6:2<:7E *&&$