©PA中国行政管理》公共管理 角色，第二种是政府的治理角色，第三种是政府的服务提供 输出的质量或以现有资源达到的结果的优劣来分配资源。 者或至少是服务的资金筹措者角色。虽然大部分的信息系 但以绩效为基础的预算要做的一个重要决定是按照输出 统是在80年代和90年代“重塑活动盛行的时候（那时强 还是结果来决定预算。事实上，绩效为基础的预算常常是 调的是功能性的组织)发展起来的，但现在则有大量的电子 以输出而不是以结果为基础的。希克斯认为，虽然以结果 治理工具可以用来支持更多的整合。 为基础的预算在某些场合可以发挥一种有用的作用，但它 信息系统可供选择的战略可以有不少。选择之一是指 本身还不足以保证整体性的治理。以结果为基础的预算对 出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数 政务类官员和管理者来说是信息集约和研究集约型的，要 据标准。另一个较极端的选择是对所有的人和企业建立单 耗费大量的时间。传统的以输入为基础的“逐个项目的预 一的中央数据库，每个部门和机构都可以使用，而不必每个 算尽管有它的局限，但预算运作非常省时。从“重塑时代 部门都去建立自己的数据库。当前，在整合的信息服务提 到整体性时代，预算的一大变化是强调输入的管理。整体 供往那里走这一问题上有一种核心的看法，即接近顾客。 性预算并不必然也不足以带来整体性的运作。预算执行面 在希克斯看来，决定这些技术是否用于政策整合或是 临的一个主要挑战是对处在不同治理层次和功能的管理者 否在功能领域内运用的因素是政治而非技术，在以整合的 和专业人员之间培育一种共同的文化、共享的知识和经历。 方式运用技术的地方，用技术代替政治来解决整合的障碍， 希克斯认为，作为公共管理的一种范式，整体性治理需 其范围是很有限的。此外，希克斯认为，整体性治理会提 要被制度化，以制度化的一些条件来衡量英国的状况，希克 出一些与隐私相关的道德问题。整体性治理与隐私互不相 斯认为，英国的社会经济状况适合于整体性运作，但总体而 容的观点是错误的，但是，找出使两者互相支持的方法则需 言，英国的整体性治理还没有完全制度化。那么，这一波的 要发展道德实践并将其制度化。 整体性治理是否会像以前那样偃旗息鼓？还是能通过制度 希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一 化而得以持续一个时期，就像官僚模式和新公共管理模式 般可以分成以下三个方面：诚实，或正规，主要涉及公款使 那样？希克斯对此充满信心，整体性治理“至少是可以制度 用中的守规矩：效率，或狭义上的物有所值”，主要涉及公 化的”。 共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系；有效 台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时，将整体性治理 性，或项目责任，主要涉及使行政官员对公共干预是否达到 与传统官僚制和新公共管理做了如下的归纳性比较，见表 公开发布的结果或标准负责。希克斯认为，整体性的责任 2. 感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚 表2公共行政三种典范的比较 实和效率责任不与这一目标相冲突，并通过用输出来界定 传统官僚制 新公共管理 整体性治理 需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性 时期 1980年代前 1980.2000 2000年后 和项目责任。此外，考虑责任产生的组织层次也是很重要 管理理念 公共部门形态管私人部门形态管 公私合伙中央地 的，可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次，通常通 理 理 方结合 过审计支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求 运作原则 功能性分工 政府功能部分整 政府整合型运作 责任感。二是法律层次，通常通过司法审查所忽略的现成 的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如 组织形态 层级节制 直接专业管理 网络式服务 特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法 核心关怀 依法行政 运作标准与绩效 解决人民生活问 层次，通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过 指标 题 一些非正式的宪法规范来寻求责任感。6] 成果检验 注重输入 产出控制 注重结果 希克斯认为，使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具 来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事，尽管中央 权力运作 集中权力 单位分权 扩大授权 常常规定一些合作运作的形式，但工具的选择却使得机构 和地方政府的领导人有很大的回旋余地来选择合作的对 财务运作 公务预算 竞争 整合型预算 象。因此，有理由怀疑整体主义一定是中央化的说法。从 理论上讲，有理由认为以中央化来取得整体主义是一个糟 文官规范 法律规范 纪律与节约 公务伦理与价值 糕的战略，原因是人所共知的中央决策的局限。 运作资源 大量运用人力 大量利用信息科 网络治理 就预算而言，希克斯认为在20世纪80年代和90年代 技 的“重塑时期，英国出现了一种全新的预算形式，财政部对 政府服务 政府提供各种服 强化中央政府掌 政策整合解决人 项目 舵能力 民生活问题 一些界定的目标有了更大的控制权，而微观的开支以满足 政府制度与人民 这些目标的权力则较多地转移到了一些部门。90年代初， 时代特征 政府运作的逐步 政府引入竞争机 需求科技、资源的 摸索改进 制 美国澳大利亚等国的地方政府提出了一些走向整体性治 高度整合 理以及以绩效为基础的预算和“战略预算的动议。这涉 资料来源：彭锦鹏，全观型治理：理论与制度化策略[J]政治 及不再按照根据输入或活动界定的“逐个项目”，而是按照 科学论丛（台湾），2005(23) 56 2008年第10期 总第280期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 56 2008年第 10期 总第 280期 角色 ,第二种是政府的治理角色 ,第三种是政府的服务提供 者或至少是服务的资金筹措者角色。虽然大部分的信息系 统是在 80年代和 90年代“重塑 ”活动盛行的时候 (那时强 调的是功能性的组织 )发展起来的 ,但现在则有大量的电子 治理工具可以用来支持更多的整合。 信息系统可供选择的战略可以有不少。选择之一是指 出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数 据标准。另一个较极端的选择是对所有的人和企业建立单 一的中央数据库 ,每个部门和机构都可以使用 ,而不必每个 部门都去建立自己的数据库。当前 ,在整合的信息服务提 供往那里走这一问题上有一种核心的看法 ,即接近顾客。 在希克斯看来 ,决定这些技术是否用于政策整合或是 否在功能领域内运用的因素是政治而非技术 ,在以整合的 方式运用技术的地方 ,用技术代替政治来解决整合的障碍 , 其范围是很有限的。[ 15 ]此外 ,希克斯认为 ,整体性治理会提 出一些与隐私相关的道德问题。整体性治理与隐私互不相 容的观点是错误的 ,但是 ,找出使两者互相支持的方法则需 要发展道德实践并将其制度化。 希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一 般可以分成以下三个方面 :诚实 ,或正规 ,主要涉及公款使 用中的守规矩 ;效率 ,或狭义上的“物有所值 ”,主要涉及公 共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系 ;有效 性 ,或项目责任 ,主要涉及使行政官员对公共干预是否达到 公开发布的结果或标准负责。希克斯认为 ,整体性的责任 感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位 ,确保诚 实和效率责任不与这一目标相冲突 ,并通过用输出来界定 需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性 和项目责任。此外 ,考虑责任产生的组织层次也是很重要 的 ,可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次 ,通常通 过审计、支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求 责任感。二是法律层次 ,通常通过司法审查所忽略的现成 的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如 特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法 层次 ,通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过 一些非正式的宪法规范来寻求责任感。[ 16 ] 希克斯认为 ,使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具 来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事 ,尽管中央 常常规定一些合作运作的形式 ,但工具的选择却使得机构 和地方政府的领导人有很大的回旋余地来选择合作的对 象。因此 ,有理由怀疑整体主义一定是中央化的说法。从 理论上讲 ,有理由认为以中央化来取得整体主义是一个糟 糕的战略 ,原因是人所共知的中央决策的局限。 就预算而言 ,希克斯认为在 20世纪 80年代和 90 年代 的“重塑 ”时期 ,英国出现了一种全新的预算形式 ,财政部对 一些界定的目标有了更大的控制权 ,而微观的开支以满足 这些目标的权力则较多地转移到了一些部门。90 年代初 , 美国、澳大利亚等国的地方政府提出了一些走向整体性治 理以及“以绩效为基础 ”的预算和“战略 ”预算的动议。这涉 及不再按照根据输入或活动界定的“逐个项目 ”,而是按照 输出的质量或以现有资源达到的结果的优劣来分配资源。 但以“绩效为基础 ”的预算要做的一个重要决定是按照输出 还是结果来决定预算。事实上 ,绩效为基础的预算常常是 以输出而不是以结果为基础的。希克斯认为 ,虽然以结果 为基础的预算在某些场合可以发挥一种有用的作用 ,但它 本身还不足以保证整体性的治理。以结果为基础的预算对 政务类官员和管理者来说是信息集约和研究集约型的 ,要 耗费大量的时间。传统的以输入为基础的“逐个项目 ”的预 算尽管有它的局限 ,但预算运作非常省时。从“重塑 ”时代 到整体性时代 ,预算的一大变化是强调输入的管理。整体 性预算并不必然也不足以带来整体性的运作。预算执行面 临的一个主要挑战是对处在不同治理层次和功能的管理者 和专业人员之间培育一种共同的文化、共享的知识和经历。 希克斯认为 ,作为公共管理的一种范式 ,整体性治理需 要被制度化 ,以制度化的一些条件来衡量英国的状况 ,希克 斯认为 ,英国的社会经济状况适合于整体性运作 ,但总体而 言 ,英国的整体性治理还没有完全制度化。那么 ,这一波的 整体性治理是否会像以前那样偃旗息鼓 ? 还是能通过制度 化而得以持续一个时期 ,就像官僚模式和新公共管理模式 那样 ? 希克斯对此充满信心 ,整体性治理“至少是可以制度 化的 ”。 台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时 ,将整体性治理 与传统官僚制和新公共管理做了如下的归纳性比较 ,见表 2。 表 2 公共行政三种典范的比较 传统官僚制 新公共管理 整体性治理 时期 1980年代前 1980 - 2000 2000年后 管理理念 公共部门形态管 理 私人部门形态管 理 公私合伙 /中央地 方结合 运作原则 功能性分工 政府功能部分整 合 政府整合型运作 组织形态 层级节制 直接专业管理 网络式服务 核心关怀 依法行政 运作标准与绩效 指标 解决人民生活问 题 成果检验 注重输入 产出控制 注重结果 权力运作 集中权力 单位分权 扩大授权 财务运作 公务预算 竞争 整合型预算 文官规范 法律规范 纪律与节约 公务伦理与价值 运作资源 大量运用人力 大量利用信息科 技 网络治理 政府服务 项目 政府提供各种服 务 强化中央政府掌 舵能力 政策整合解决人 民生活问题 时代特征 政府运作的逐步 摸索改进 政府引入竞争机 制 政府制度与人民 需求科技、资源的 高度整合 资料来源 :彭锦鹏 1全观型治理 :理论与制度化策略 [ J ]. 政治 科学论丛 (台湾 ) , 2005 (23)