此外，在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决第 关注的问顺，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时，某 些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变：在公众中也一样，这说明了问题焦点随时 间变化的方式。例如，在美国，60年代末、70年代初外交政策问题焦点在政府议程中的地 位很高（主要与越南战争有关）：而在此以后，国内问题如通货膨胀、环境污染、失业、能源 短缺等问题则成为焦点。在我国，过渡时期前后问题的焦点、改革开放前后的问题焦点同样 发生了重大变化。例如改革开放以前是以阶级斗争、政治斗争、意识形态领域为焦点，而改 革开放之后，则以经济建设为中心。 3.政府及社会团体与个人都主动 这主要有两种情况：一是政府希望解决的问题与公众要求解决的间题完全一致或基本 致，这时能相当迅速地进行政策问题的构建并顺利地列入议程。二是政府希望解决的问题与 公众要求解决的问题完全相反或基本相反。双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。由于对事 件与环境的理解上，双方产生了差异，而这种差异又会派生出其他各种相关问题，进一步加 深了矛盾与冲突。 4.政府与个人、团体都不主动介入 这种类型从理论上似乎是存在的，但在实践中几平不多见。“可能是由于受某一事件影 响的人没有可利用的方法，也可能由于缺乏能向政府提出请求的组织，或者干脆是由于和其 他公共问题相比较，缺乏引起政府注意的竞争力。也可能私人团体或政策制订者都尽力避免 确认这种问题。” 四、建立政策议程的模型 美国学者罗杰·W·科布在“比较政治过程的议程制定”一文中，根据政策问题的提出 者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序，把政策议程的模型划分为 种类型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。 1.外在提出模型 外在提出模型适用以下情况：(1)政策间题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的 个人或社会团体：(2)它表达或提出了某个要求：(3)企图把问题扩散到社会上其他的团体 之中，使该问题获得系统议程的地位：(4)给决策以足够的影响力，使问题能够进入正式议 程，以引起决策者的慎重考虑。 根据这种模型建立的政策议程一般需要经历较长的时间，但是政策问题列入正式议程的 议事地位，并不意味着就是政府的最后决定，更不能说明实际执行的政策就是提出者最初所 要求的。相反，提出者的要求可能被完全否定，或者至少经过大幅度修正。 2。动员模型 政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程 的过程。当政府宣布一个新政策时，就等于将这个问题列入了正式议程，而且它也可能就是 政府的最后决定。在此，政策已被决定，之所以还要建立政策议程，是为了寻求社会大众的 1992:154页. 7 此外，在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策 关注的问题，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时，某 些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变；在公众中也一样，这说明了问题焦点随时 间变化的方式。例如，在美国，60 年代末、70 年代初外交政策问题焦点在政府议程中的地 位很高(主要与越南战争有关)；而在此以后，国内问题如通货膨胀、环境污染、失业、能源 短缺等问题则成为焦点。在我国，过渡时期前后问题的焦点、改革开放前后的问题焦点同样 发生了重大变化。例如改革开放以前是以阶级斗争、政治斗争、意识形态领域为焦点，而改 革开放之后，则以经济建设为中心。 3．政府及社会团体与个人都主动 这主要有两种情况：一是政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一 致，这时能相当迅速地进行政策问题的构建并顺利地列入议程。二是政府希望解决的问题与 公众要求解决的问题完全相反或基本相反。双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。由于对事 件与环境的理解上，双方产生了差异，而这种差异又会派生出其他各种相关问题，进一步加 深了矛盾与冲突。 4．政府与个人、团体都不主动介入 这种类型从理论上似乎是存在的，但在实践中几乎不多见。“可能是由于受某一事件影 响的人没有可利用的方法，也可能由于缺乏能向政府提出请求的组织，或者干脆是由于和其 他公共问题相比较，缺乏引起政府注意的竞争力。也可能私人团体或政策制订者都尽力避免 确认这种问题。”① 四、建立政策议程的模型 美国学者罗杰·W·科布在“比较政治过程的议程制定”一文中，根据政策问题的提出 者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围﹑方向和程序，把政策议程的模型划分为三 种类型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。② 1．外在提出模型 外在提出模型适用以下情况：（1）政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的 个人或社会团体；（2）它表达或提出了某个要求；（3）企图把问题扩散到社会上其他的团体 之中，使该问题获得系统议程的地位；（4）给决策以足够的影响力，使问题能够进入正式议 程，以引起决策者的慎重考虑。 根据这种模型建立的政策议程一般需要经历较长的时间，但是政策问题列入正式议程的 议事地位，并不意味着就是政府的最后决定，更不能说明实际执行的政策就是提出者最初所 要求的。相反，提出者的要求可能被完全否定，或者至少经过大幅度修正。 2．动员模型 政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程 的过程。当政府宣布一个新政策时，就等于将这个问题列入了正式议程，而且它也可能就是 政府的最后决定。在此，政策已被决定，之所以还要建立政策议程，是为了寻求社会大众的 ① [美]S. S. 那格尔主编. 政策研究百科全书. 北京：科学技术文献出版社，1990：96 页. ② 罗杰·W·科布.比较政治过程的议程制定. 转引自张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社， 1992：154 页