经济激励,更没有积极引入更有效的市场手段。可以认为,我国目前的流域水管理体制仍是 指令配置模式的延续。目前水价改革由于多种原因进展缓慢,价格政策中的“市场失灵”和 政府失效”不但依然存在,而且流域管理还存在着严重的“体制失效”。 以黄河为例,黄河水量分配方案实施以前,黄河水资源是一种典型的“开放的、可获 取资源”(open- access resource),流域上下游自由取水,各行其是,区域用水“以需定 供”,水供给的约束条件主要是受取水能力限制。资源的开放状态包含着资源退化的高度风 险,往往导致“公地悲剧”( tomb tragedy)。沿黄各省区进行“取水竞赛”,这类似于“军 备竞赛”,各个地区以“取水最大化”为目标,竞相在两岸兴建各种引水取水设施,以满足 日益膨胀的水需求,引黄水量迅速增加,从50年代到90年代,引黄耗水量增长了1.5倍。 作为“公共资源”,由于免费获取,被过度耗用,黄河不堪负重,黄河下游从1972年开始 断流,从⑦0年代初到80年代末,平均每5年有4年断流,进入90年代则是年年断流。鉴 于黄河流域上下游用水矛盾日益突出,国务院1987年颁布了黄河水量分配方案,将349.6 亿立方米的水量分配给沿黄八省,但实际用水量和分水方案相差甚远。根据黄委会公布的数 据计算,从1992-1995年期间,内蒙古和山东平均年超标分别为13%和11.3%,而陕西和 山西则没有用到分水标准,四年间平均每年的不足量为52%和75.8%(见表1)。中科院 地学部报告(198)指出,因缺乏权威性的流域统一管理机构和相应的法律法规,无法对实 际引水量实行有效监督和控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁,分水方案并未有效落 实,一遇枯水年份或用水高峰季节,沿黄引水工程都争先引水,造成分水失控。黄河水量分 配方案得不到有效实施,反映了指令配水模式的体制失效,体制失效又称为财产权失效。指 令配置是利用计划指令按地域分配资源,其决策机制特征是黑箱作业、中央(部门)拍板和 高度集权,其管理模式是通过流域管理机构进行集权决策与管理,其约束机制主要是行政手 段和长官意志,在这种体制下,用户处于被动接受地位,既无参与权亦无表达权(见表2) 指令配置模式实际上是一种典型的计划经济模式,其资源配置效率很低,对利益主体的约束 性也极差,直接后果就是流域水供求矛盾更加突出,水质水环境趋于恶化,断流状况愈演愈 流域水资源象任何一种稀缺经济资源一样,分配的核心问题是如何协调利益分配。如 何解决各地方利益冲突,推进流域水管理体制改革,目前主要有以下两种思路: 第一种,强有力的流域统一管理模式。主要是通过流域立法,强化流域管理机构的权 威,利用法律约束机制调节地方利益冲突,实现流域水资源的统一优化管理调度(王建中 1999)。在理论上,通过流域统一管理配置水资源,其全流域效益是最优的,但在实际中由 于缺乏激励机制,使得强制性的法律同样很难达到预期目标 第二种,建立水市场的思路。主要着眼于建立合理的水分配利益调节机制,以产权改 革为突破口,建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式,政府通过对交易市场的干预而 不是通过行政命令的形式来保证全流域水资源的合理分配和利用,建立由价格制度、保障市 场运作的法律制度为基础的水管理机制。这种思路把水资源当作一种商品,通过界定清晰的 产权,利用市场加以配置,从利益机制出发建立流域“激励相容”的水管理机制(刘文强 999)。这是一种非常有价值思路,但是在转型期现实条件下,跨区域水资源完全市场化的 配置方式在经济上可行,在政治上不可行,所以在实际中难以施行。 水资源的分配是一种利益分配,既可以通过市场也可以通过非市场来解决,但单独哪 种方式都不能有效解决,水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性,更重要2 经济激励，更没有积极引入更有效的市场手段。可以认为，我国目前的流域水管理体制仍是 指令配置模式的延续。目前水价改革由于多种原因进展缓慢，价格政策中的“市场失灵”和 “政府失效”不但依然存在，而且流域管理还存在着严重的“体制失效”。 以黄河为例，黄河水量分配方案实施以前，黄河水资源是一种典型的“开放的、可获 取资源”（open-access resource），流域上下游自由取水，各行其是，区域用水“以需定 供”，水供给的约束条件主要是受取水能力限制。资源的开放状态包含着资源退化的高度风 险，往往导致“公地悲剧”（tomb tragedy）。沿黄各省区进行“取水竞赛”，这类似于“军 备竞赛”，各个地区以“取水最大化”为目标，竞相在两岸兴建各种引水取水设施，以满足 日益膨胀的水需求，引黄水量迅速增加，从 50 年代到 90 年代，引黄耗水量增长了 1.5 倍。 作为“公共资源”，由于免费获取，被过度耗用，黄河不堪负重，黄河下游从 1972 年开始 断流，从 70 年代初到 80 年代末，平均每 5 年有 4 年断流，进入 90 年代则是年年断流。鉴 于黄河流域上下游用水矛盾日益突出，国务院 1987 年颁布了黄河水量分配方案，将 349.6 亿立方米的水量分配给沿黄八省，但实际用水量和分水方案相差甚远。根据黄委会公布的数 据计算，从 1992－1995 年期间，内蒙古和山东平均年超标分别为 13％和 11.3％，而陕西和 山西则没有用到分水标准，四年间平均每年的不足量为 52％和 75.8％（见表 1）。中科院 地学部报告（1998）指出，因缺乏权威性的流域统一管理机构和相应的法律法规，无法对实 际引水量实行有效监督和控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁，分水方案并未有效落 实，一遇枯水年份或用水高峰季节，沿黄引水工程都争先引水，造成分水失控。黄河水量分 配方案得不到有效实施，反映了指令配水模式的体制失效，体制失效又称为财产权失效。指 令配置是利用计划指令按地域分配资源，其决策机制特征是黑箱作业、中央（部门）拍板和 高度集权，其管理模式是通过流域管理机构进行集权决策与管理，其约束机制主要是行政手 段和长官意志，在这种体制下，用户处于被动接受地位，既无参与权亦无表达权（见表 2）。 指令配置模式实际上是一种典型的计划经济模式，其资源配置效率很低，对利益主体的约束 性也极差，直接后果就是流域水供求矛盾更加突出，水质水环境趋于恶化，断流状况愈演愈 烈。 流域水资源象任何一种稀缺经济资源一样，分配的核心问题是如何协调利益分配。如 何解决各地方利益冲突，推进流域水管理体制改革，目前主要有以下两种思路： 第一种，强有力的流域统一管理模式。主要是通过流域立法，强化流域管理机构的权 威，利用法律约束机制调节地方利益冲突，实现流域水资源的统一优化管理调度（王建中， 1999）。在理论上，通过流域统一管理配置水资源，其全流域效益是最优的，但在实际中由 于缺乏激励机制，使得强制性的法律同样很难达到预期目标。 第二种，建立水市场的思路。主要着眼于建立合理的水分配利益调节机制，以产权改 革为突破口，建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式，政府通过对交易市场的干预而 不是通过行政命令的形式来保证全流域水资源的合理分配和利用，建立由价格制度、保障市 场运作的法律制度为基础的水管理机制。这种思路把水资源当作一种商品，通过界定清晰的 产权，利用市场加以配置，从利益机制出发建立流域“激励相容”的水管理机制（刘文强， 1999）。这是一种非常有价值思路，但是在转型期现实条件下，跨区域水资源完全市场化的 配置方式在经济上可行，在政治上不可行，所以在实际中难以施行。 水资源的分配是一种利益分配，既可以通过市场也可以通过非市场来解决，但单独哪 一种方式都不能有效解决，水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性，更重要