从一定程度上来说,体制转轨就是政策转轨、制度转轨,但很明显,体制转轨是一个 包含政策A、政策B、政策C……等众多政策转轨的过程。相对于不同领域的多项政策转轨 而言,单项政策内部的转轨又有其自身的转轨路径或转轨轨迹,在社会转型时期通常以新旧 两种政策形态的“二元转换”模型表现出来(见图4)。从时序和过程来说,这种转轨是 种包含“接触渗入”、“摩擦磨合”、“创新替代”的循序渐进过程。在图4中,以黑色圆圈表 示旧政策,以白色圆圈表示新政策,在初始阶段,旧政策占有绝对优势,新政策只能进行尝 试性“接触”和逐步向旧政策“渗入”的状态,相对新政策来说,这一阶段是一个动员化阶 段;在中间阶段,新政策和旧政策势均力敌,处于非合作博弈下的“摩擦”和合作博弈下的 “磨合”状态,这一阶段也是一个调适化阶段;在终程阶段,新政策占有绝对优势,旧政策 慢慢退隐,从而进入了一个“创新替代”时段,这个时段也是一个逐步制度化阶段。由此可 见,政策转轨是一个循序渐进的、有始有终的内部演化过程,其目的就是实现政策替代,但 旧政策的退出和新政策的替代显然不是一蹴而就的过程。旧政策的守护者可能在相当长的时 间内固化已有的思维方式和实践模式,而且还可能会对新政策的实施作出种种阻碍,从而导 致转轨成本增加和改革的难产。面对政策转轨的复杂性、艰巨性和系统性,作为政策创新者 (包括政策规划者、设计者——一我们也可谓之为“政策工程师”)必须要有充分的心理准备 要充分考察创新的边界与约束条件,选择合适的创新时机、方式、技术和策略,衡量创新的 成本与效益比较。同时,也说明政策转轨的过程只能选择渐进式的改革路径,其目的是把转 轨成本降到最低,使创新效益发挥到最佳最大状态。由此,政策转轨的过渡性和政策创新的 回应性是社会改革转型的必然趋势和必定要求,回应型公共政策的质量和转轨速率构成了社 会转型增量函数中的重要变量 B摩擦磨合 C创新替代 图4公共政策二元转轨演绎轨迹 四政治制度化与制度化政治 如前所述,社会的转型、经济的发展有赖于公共政策的有效安排以及政治的作为。一提 到“政治”,很多人便想到“权力斗争”、“阶级压迫”、“思想汇报”、“学习总结”等等。实 质上,政治并非形而上的意识形态,而且“政治不能被局限为一种制度,也不能被设想成仅 仅构成了特定的社会领域或社会阶层。它必须被构想为内在于所有人类社会、并决定我们真 正的存在论条件的一个维度”1。作为社会的一个纬度,政治与经济、文化一样都是人类 社会的实质性内容,它是围绕公共产品供求状况而开展的公共事务管理。这种放大了的政治 概念主要侧重两个方面:一是公共资源配置或公共产品供给:二是公共事务管理或公共危机 处理。在政治形态的范畴中,政治制度化和制度化政治是社会实现有效公共管理不可回避的 两大要素。简单地说,所谓政治制度化即政治组织、政治行为及其过程的制度化,它是政治 资源合理配置所依赖政策或法律时的规划化保障,是对复杂的公共事务进行系统的制度简化 处理的过程和形态;所谓制度化政治即已制度化的若干政治组织、政治体制、政治行为和政 治程序,它反映了处于制度化状态下社会公共资源配置和公共事务管理的现实状况 在人类早期的原始社会里,单个的人无法抵御野兽和洪水等自然的威胁,他们必须团结 并组织起来共同抵御来自外界的“恶行”,同时也必须实行“扶老携幼”的具体措施以调节 内部成员的实物分配,于是以自然共同体内部的公共事务为对象产生了原初的、小规模的政从一定程度上来说，体制转轨就是政策转轨、制度转轨，但很明显，体制转轨是一个 包含政策 A、政策 B、政策 C……等众多政策转轨的过程。相对于不同领域的多项政策转轨 而言，单项政策内部的转轨又有其自身的转轨路径或转轨轨迹，在社会转型时期通常以新旧 两种政策形态的“二元转换”模型表现出来（见图 4）。从时序和过程来说，这种转轨是一 种包含“接触渗入”、“摩擦磨合”、“创新替代”的循序渐进过程。在图 4 中，以黑色圆圈表 示旧政策，以白色圆圈表示新政策，在初始阶段，旧政策占有绝对优势，新政策只能进行尝 试性“接触”和逐步向旧政策“渗入”的状态，相对新政策来说，这一阶段是一个动员化阶 段；在中间阶段，新政策和旧政策势均力敌，处于非合作博弈下的“摩擦”和合作博弈下的 “磨合”状态，这一阶段也是一个调适化阶段；在终程阶段，新政策占有绝对优势，旧政策 慢慢退隐，从而进入了一个“创新替代”时段，这个时段也是一个逐步制度化阶段。由此可 见，政策转轨是一个循序渐进的、有始有终的内部演化过程，其目的就是实现政策替代，但 旧政策的退出和新政策的替代显然不是一蹴而就的过程。旧政策的守护者可能在相当长的时 间内固化已有的思维方式和实践模式，而且还可能会对新政策的实施作出种种阻碍，从而导 致转轨成本增加和改革的难产。面对政策转轨的复杂性、艰巨性和系统性，作为政策创新者 （包括政策规划者、设计者——我们也可谓之为“政策工程师”）必须要有充分的心理准备， 要充分考察创新的边界与约束条件，选择合适的创新时机、方式、技术和策略，衡量创新的 成本与效益比较。同时，也说明政策转轨的过程只能选择渐进式的改革路径，其目的是把转 轨成本降到最低，使创新效益发挥到最佳最大状态。由此，政策转轨的过渡性和政策创新的 回应性是社会改革转型的必然趋势和必定要求，回应型公共政策的质量和转轨速率构成了社 会转型增量函数中的重要变量。 A．接触渗入 B.摩擦磨合 C.创新替代 图 4 公共政策二元转轨演绎轨迹 四 政治制度化与制度化政治 如前所述，社会的转型、经济的发展有赖于公共政策的有效安排以及政治的作为。一提 到“政治”，很多人便想到“权力斗争”、“阶级压迫”、“思想汇报”、“学习总结”等等。实 质上，政治并非形而上的意识形态，而且“政治不能被局限为一种制度，也不能被设想成仅 仅构成了特定的社会领域或社会阶层。它必须被构想为内在于所有人类社会、并决定我们真 正的存在论条件的一个维度”[19]。作为社会的一个纬度，政治与经济、文化一样都是人类 社会的实质性内容，它是围绕公共产品供求状况而开展的公共事务管理。这种放大了的政治 概念主要侧重两个方面：一是公共资源配置或公共产品供给；二是公共事务管理或公共危机 处理。在政治形态的范畴中，政治制度化和制度化政治是社会实现有效公共管理不可回避的 两大要素。简单地说，所谓政治制度化即政治组织、政治行为及其过程的制度化，它是政治 资源合理配置所依赖政策或法律时的规划化保障，是对复杂的公共事务进行系统的制度简化 处理的过程和形态；所谓制度化政治即已制度化的若干政治组织、政治体制、政治行为和政 治程序，它反映了处于制度化状态下社会公共资源配置和公共事务管理的现实状况。 在人类早期的原始社会里，单个的人无法抵御野兽和洪水等自然的威胁，他们必须团结 并组织起来共同抵御来自外界的“恶行”，同时也必须实行“扶老携幼”的具体措施以调节 内部成员的实物分配，于是以自然共同体内部的公共事务为对象产生了原初的、小规模的政