理论探讨 论中国腐败问题的制度环境与内生因素 ◆沈洁莹 (华东政法大学政治学与公共管理学院) 【摘要】以中国共产党领导为核心的全国人民代表大会制度，充分二，党内决策主体的高度人格化和权威化，使得在同一决策层内很 体现了中国“民主集中制”下的“一元化”政党领导的特色。然而，中难形成不同主张或意志的抗衡：同时，以委任制、任命制为主的升 国政治体制中的种种误区，如对民主与集中的误读、党政不分、议迁模式，也赋予了最高决策者在人事任命方面极大的权力，由此一 行合一等特征，为腐败和寻租创造了有利的孳生条件。加之受到传旦做出体现领袖意志的决策，即使存在错误，也不会受到任何对决 统思维模式下的特权心理、革命斗争恩想、好大喜功领向等内生因策的非议或修正。 素的影响，中国的腐败问题巴不是单纯依靠法制建设即可以解决 一、传统思维模式下的腐败心理 的问题。 (一)“宫本位”思想下的特权心理。正所谓“思维决定命运，大 【关键词】腐败政治体制传统思雏行政心理 到国家民族，小到单位个人”，中国人传统思维中的当官意识，习惯 性地把在政府就职一律看做是“当官”。如此一来，公务员这一原本 一、中国特色的政治体制误区 行使国家行政权力，提供公共服务的群体就被自然而然地等同为 (一)“民主集中”一政治体制应然与实然的错位。“民主集中“官”“领导”或是“决策者”。 制”是中国共产党和中华人民共和国的根本组织原则和领导制度。 普遍的社会误读，体现的是高度同一的文化背景，当官思想的 它的基本含义是：民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。深入人心，不仅掀起了“国考热”，更在无形中培育了一批庞大的特 毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“在人民内权阶级，助长了特权意识。 部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可 (二)“革命党”思想下的斗争心理。中国共产党是靠武装夺取 以没有集中。该制度虽然从法理上很好的设计了我国理想的决政权的政党，以“枪杆子里出政权”为早期的执政思路。虽然已到和 策体系，但在现实中却多沦为形式主义，如“一把手决策”“精英决平年代，这种“革命党”的思维模式已不再被宣传倡导，但是长期以 策”、“书记现场拍板”等现象的普遍存在，就体现了该制度在现实来，国人习惯性地从社会矛盾运动的原理出发，认定“阶级斗争是 操作中的虚化。不仅在执行过程中困难重重，更为寻租与腐败创造推动社会前进的根本动力”的思维模式却很难改变。因而，决策者 的空间。笔者认为这一问题主要是由两方面的原因导致的：一是对和执政者们在遇到突发事件或群体性事件时，往往习惯性地以打 民主集中制理解上的偏差：二是由于党对政的绝对领导。所谓对民压、掩盖、消灭的思路处理问题也就不足为奇了。中国现代化建设 主集中制理解上的偏差，由两方面组成，一方面是把“民主”误读为 已经站在新的历史起点上，但是发展中不平衡、不协调、不可持续 个体发表意见的权利，而非表决的权利，即直接忽视了民主“少数 的问题仍然突出，特别是社会发展“短板”的矛盾亟待缓解。惯以斗 服从多数的规定性”四：另一方面则是把“集中”理解为集中正确的争的心态处理人民内部矛盾，不仅不能有效化解矛盾，还会激化升 意见，而非多数人的意见，即以领导最终拍板为决策标准。这两种级矛盾，引发更为严重的社会问题，动摇党的执政根基。 误解最显著的一个特征，就是都直接地抛弃了民主政体中最为基 (三)“功利性”思想下的做大心理 本的一项原则，即“多数原则”，从理论上为寡头和专制留有了余 “面子”问题一直是中国人难过的一道坎。处世往往爱面子，好 地。其次，民主集中制往往被理解为“先民主、后集中”，在讨论重大面子，凡事留面子，看面子。急功近利、好大喜功的思维模式，导致 决议时，先广泛听取党内外群众的意见，再由书记就“正确的意见”做起事来往往不深究事情本质的好坏，不从长远考虑，只关注于眼 进行集中，何为“正确”并没有统一的标准，带有浓厚的个人主观色前的效果和影响力。所谓“面子工程”、“形象工程”正是在这样的传 彩。久而久之，在实践中往往只有集中没有民主，如果有也只不过 统思想下滋生的。加诸于在片面的以GDP为核心衡量标准的政绩 是形式化的民主。 观和发展观的引导下，政府官员单纯地以经济建设硬指标的提升 (二)“党政不分”一领导主体的高度一元化。我们发现与中作为决策的着眼点也就不足为奇了。为了“多快好省”地拉动GD, 国相比，西方的政党仅仅拥有非正式的决策权力。政党更多被视作重复建设、偷工减料、盲目抓赶进度的豆腐渣工程比比皆是。一方 各种特定利益集团中的一种，仅比一般的利益集团有更多的影响面，劳民伤财，一方面隐患重重，处处都是腐败工程的代名词。 公共决策的能力而以。如在立法机关中占多数席位的政党，能把政 二、结语 党的主张上升为国家的法律：少数党或在野党可以通过游行、示威 通过上述对我国政治体制及传统思维模式的分析可以看出， 等方式来影响公共政策的制定。但是，不论是少数党还是多数党，中国的腐败问题不是依靠单纯的法律和制度的完善即可摈除的。 其对决策的影响都只是间接地，是诸多博弈力量中的一支，绝非最由于社会政治结构发展至今，虽存在种种弊端，但仍有其强大的历 终的决策权威，在领导决策权的分配过程中，其地位与中国共产党史、文化作为背景，而腐败现象作为其发展的一种变异形态，存在 的决策中枢地位相去甚远。中国共产党的特殊地位表明，它不仅是是有一定的文化传统和行政思维上的必然性的。在“十二五”规划 执政党，还是领导党，占据了国家决策体制中的主导地位。 开篇之初，再一次从腐败问题存在的外部环境和内生因素等方面 (三)“议行合一”一决策更正机制尚未形成。正所谓不受监进行深入的研究和探讨，有利于我们看清腐败问题的根源和本质。 督和约束的权力会导致腐败，而绝对的权力就会导致绝对的腐败。 参考文献： 中国共产党的决策领导体系也面临着同样的威胁和考验。而关键 [1]毛泽东：关于正确处理人民内部矛盾的问题，人民日报， 就在于，执政党集立法与行政权于一身，没有来自外部的监督压 1957年6月19日. 力，同时决策体系内部又缺乏及时有效的决策更正机制，导致政党 [2]张明军：民主集中制的要义，人民日报（理论版），2004 的意志或党内权威的意志可以无限地扩大，这主要是由两方面的 年7月29日. 原因造成的。 作者简介：沈洁莹(1987-)，女，上海人，华东政法大学政治学 第一，不管是在中共中央还是地方党组织，其决策的制定与执与公共管理学院9级硕士研究生，研究方向：政府理论、行政生 行都是秉持着自上而下的“命令-执行”式的单向性决策模式。第态、绿色政府。 物96 万方数据论 中国腐败问题 的制度环境与内生因素 ◆ 沈 洁 莹 (华东政法大学 政治学 与公共管理学院 ) 【摘要】以中国共产党领导为核心的全国人民代表大会制度 ，充分 体现 了中国“民主集 中制”下的“一元化”政 党领导的特 色。然 而，中 国政 治体 制 中的种种误 区 ，如 对 民主 与集 中的误读 、党政不 分、议 行合一等特征 ，为腐败和寻租创造 了有利 的孳生条件。加之 受到传 统思维模 式下的特权心理 、革命斗 争思想 、好大喜功倾 向等 内生 因 素的影响 ，中国的腐败 问题 已不是单 纯依 靠法制建设 即可 以解决 的 问题 。 【关键词】腐败 政治体制 传统 思维 行政心理 一 、 中国特色的政治体制误 区 (一)“民主集 中 L 政 治体 制应然与实然 的错位 。“民主集 中 制 ”是 中国共 产党和 中华人 民共和 国的根本 组织原则和领 导制度 。 它 的基本 含义是 ：民主基础上 的集中和集 中指 导下的 民主 相结合 。 毛泽 东在 《关 于正确处理人 民 内部矛盾 的问题》中指 出 ：“在人 民 内 部 ，不可 以没有 自由，也不可 以没有 纪律；不 可以没有 民主，也不可 以没有集 中。”¨1该制度虽然从法理上很好 的设计 了我 国理想的决 策体系 ，但在现 实中却多沦 为形式主义 ，如“一把手决策 ”、“精 英决 策 ”、“书记现场 拍板 ”等 现象 的普遍 存在 ，就体 现 了该 制度在 现实 操作 中的虚化 。不仅 在执 行过程中困难重重 ，更为寻租与腐败创造 的空 间。笔 者认 为这一 问题主要是 由两方面 的原 因导致 的：一是对 民主集 中制理解 上的偏差 ；二是由于党对政的绝对领导 。所谓对 民 主集 中制理解上 的偏差 ，由两方面组成 ，一方面 是把“民主 ”误读 为 个体 发表 意见 的权 利 ，而 非表决 的权利 ，即直接忽视 了民主“少数 服 从多数 的规定性 ”[2]；另一方面 则是把“集 中”理解 为集 中正确 的 意见 ，而 非多数人 的意见，即以领 导最终拍板 为决策标准 。这两种 误解 最显著 的～个特征 ，就 是都直接地抛弃 了民主政体 中最为基 本 的 一项 原则 ，即“多数 原则 ”，从 理 论上 为寡 头和 专制 留有 了余 地 。其 次，民主集 中制往往 被理解为“先 民主 、后集 中”，在讨论重 大 决议时 ，先广泛听取 党内外群众 的意见，再 由书记就“正确 的意见 ” 进 行集 中，何为“正确 ”并没有统一 的标准 ，带有浓厚 的个 人主观色 彩 。久而久之 ，在实 践中往往只有集 中没有 民主 ，如果有 也只不过 是形式化的 民主 。 (二)“党政不分 ’L 领导主 体的高度一 元化 。我 们发现与 中 国相 比，西方的政党仅仅拥有非正式 的决策权力 。政党更 多被视 作 各种 特定利益 集团 中的一种 ，仅 比一般 的利 益集 团有 更多 的影 响 公共决策 的能力而 以。如在立法机关 中 占多数席位的政党 ，能把 政 党的主张上 升为 国家 的法律；少数 党或在野党可 以通 过游行 、示 威 等方式来 影响公共政策 的制定 。但是 ，不论是少 数党还是 多数党 ， 其对决策的影响都只是间接地，是诸多博弈力量中的一支，绝非最 终的决策权 威 ，在领 导决策权 的分 配过程 中，其地位 与中 国共产 党 的决策 中枢地位相 去甚远 。中国共产 党的特殊地位表 明，它不仅是 执政党 ，还是领导党 ，占据 了国家决策体制 中的主导地位 。 (三)“议行 合一 ’L 决策更正机制 尚未形成 。正所谓 不受监 督和 约束 的权力会 导致腐败 ，而绝对 的权 力就会导致绝 对的腐败 。 中国共产党 的决策 领导体系也 面临着 同样 的威胁 和考验 。而关键 就在 于 ，执政 党集立法与行政权 于一身 ，没有来 自外部 的监督压 力，同时决策体系 内部又缺乏及 时有效的决策更正 机制 ，导致政党 的意志或党 内权威的意志可 以无 限地扩 大，这主要是 由两方面 的 原因造成 的。 第一 ，不管 是在 中共 中央还 是地方党组织 ，其 决策的制定 与执 行都 是秉持着 自上而 下的“命令 一执行 ”式的单 向性决策模 式 。第 96 二 ，党 内决策主体 的高度 人格化和权威 化，使得在 同一决策层 内很 难形 成不 同主张或意 志 的抗 衡 ；同时 ，以委 任制 、任命 制为 主的升 迁模 式，也赋予 了最高决策者在人 事任 命方面极大 的权 力，由此一 旦做 出体现领袖意 志的决策，即使存在 错误 ，也不会受到任 何对决 策 的非议或修 正。 一 、 传统思维模式下的腐败心理 (一)“官本位 ”思想下 的特权 心理 。正所谓“思维 决定命运 ，大 到国家民族 ，小到单位个人 ”，中国人传 统思维 中的当官意识 ，习惯 性地把在政府就职 一律看做 是“当官 ”。如此一来 ，公务员这一原本 行使 国家行政权力 ，提 供公共服务 的群体就被 自然而然地 等 同为 “官 ”、“领 导”或是“决策者 ”。 普遍 的社会误读 ，体现 的是 高度 同一的文化背 景，当官思想 的 深入 人心 ，不仅 掀起 了“国考热 ”，更在无形 中培育 了一批庞 大的特 权 阶级，助长 了特权意识 。 (二)“革命党 ”思想 下的斗争心理 。中国共 产党是靠 武装夺取 政权 的政党，以“枪杆子里出政权 ”为早期 的执政 思路 。虽然 已到和 平年 代 ，这种“革命 党”的思维模 式 已不再被宣传 倡导，但 是长期 以 来 ，国人习惯 性地从 社会矛盾 运动 的原理 出发 ，认定“阶 级斗争 是 推动社会前进 的根 本动力 ”的思维模式却很难 改变。因而 ，决策 者 和执政者们在遇 到突发事件或群体性事 件时 ，往往 习惯性地 以打 压、掩盖 、消灭 的思路处理 问题也就不足 为奇 了。中国现代化建 设 已经站在 新 的历 史起 点上 ，但是发 展 中不 平衡 、不协 调、不可持 续 的 问题仍然突 出，特别是社会 发展“短板 ”的矛盾 亟待 缓解 。惯 以斗 争的心态处理人民内部矛盾，不仅不能有效化解矛盾，还会激化升 级矛 盾，引发更 为严 重的社会 问题 ，动摇党 的执政根基 。 (三)“功利性 ”思想下的做大心理 “面子 ”问题一直是 中国人难过 的一道坎 。处世往往 爱面 子，好 面子 ，凡事 留面子 ，看面子 。急 功近 利、好 大喜功的思维模 式 ，导致 做起事来往往 不深究事情本质 的好坏，不从长远考虑 ，只关注 于眼 前的效果和影 响力 。所谓“面子工程”、“形象工程 ”正是在这样 的传 统思想下滋 生的 。加诸于在片 面的 以 GDP为核心 衡量标准 的政绩 观和 发展观的引导下 ，政府 官员单纯地 以经济 建设硬指标 的提升 作为决策 的着眼点 也就不足 为奇 了。为 了“多快好省 ’’地 拉动 GDP， 重复建设 、偷工减料 、盲 目抓赶 进度 的豆腐渣 工程 比比皆是 。一方 面 ，劳民伤财，一方面 隐患重重 ，处处都是腐败工程的代名词 。 二 、结语 通过 上述对 我 国政 治体制 及传统 思维模式 的分 析可 以看 出 ， 中国的腐败 问题不是依靠单纯的法律和制度的完善即可摈除的。 由于 社会政治结构发展至 今，虽存 在种种弊端 ，但仍有 其强大 的历 史、文化 作为背 景 ，而腐败 现象作 为其发 展 的一 种变异 形态 ，存在 是 有一定的文化传统 和行政思维上 的必 然性的 。在“十二五 ”规划 开篇之初 ，再一次从腐败 问题存在 的外 部环 境和 内生 因素等方面 进 行深入 的研究和探讨，有利 于我们看清腐败 问题 的根源和本质 。 参 考 文 献 ： [1]毛泽东：关于正确处 理人民 内部矛 盾的问题【N】，人民 日报 ， 1957年 6月 19日． [2]张明军：民主集中制的要义 】，人民日报(理论版)，2004 年 7月 29日． 作者 简介 ：沈洁 莹(1987一)，女 ，上海人 ，华东政 法大 学政 治学 与公共 管理 学 院 09级硕 士研 究 生，研 究方 向：政府理 论 、行 政 生 态 、绿 色政 府 。 万方数据