©A中国行政管理》公共管理 重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革，对新问题 行协调，比如使海陆空三军合作，也可以在少数和许多功能 灵活反应的新模式。1 之间进行协调，比如健康保障和社会保障。第三，整合可以 2.整体性治理 在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人 整体性治理包含以下方面的内容： 公司之间进行。 (1)互动的信息搜寻和提供。这对于产生所有其他以 希克斯以目标和手段，在三个层次上区分了几种不同 需要为基础的整体主义因素来说是最基本的。政府信息系 类型的政府，见图1。 统的一个任务就是让一些具有知识的公民和企业去发现如 目标互相冲爽 何在政府机器中进行表达和报告，如果需要，根据可适用的 规则和规章来做出最恰当的决定。互动的机制（利用信息 浙进式政府 贵族式政府 技术而不是以纸质为基础的形式)会自动地催促机构人员 合作的、婆合应付的 没有治理 和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。 协同型政府 目标和组织关系 (2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。一个 不冲夹亦不相互增强 例子就是英国的工作与养老金部的养老金服务处，它把所 整体性政府 碎片化政府 有与老人相关的福利集中起来进行提供。 互相竟争和争夺 (3)一站式服务提供。其形式有多种，包括一站式商店 (在一个地方提供多种行政服务)，一站式窗户（与特定的顾 目标互相增强 客进行面对面的交往)以及网络整合的服务。对政府机构 图1目标和手段的关系 来说，一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能 资料来源：Perri6 Taran山Holistic Govemance:The Nar Refom 集中起来，以便解决一些重复的问题。“只问一次的方法 Agenda New York:Palgrave,2002.p31. 表明了政府致力于不断使用已经搜集的信息，而不是重复 首先是目标和手段层次上的机构之间的直接冲突。比 地搜集同一信息。 如，贸易工业部的通过放松管制、促进电子商务的政策可能 (4)数据库。通常的行政状况是不同的信息掌握在各 同数据资料保护委员会的保护消费者隐私的政策直接相冲 不相干的层次、互不适应的行政系统中，使得信息要么常常 突。其结果便是出现“贵族式政府”(baronial govemment), 很难得到运用，要么只用于具体的研究需要。而数据库使 在这一政府中，部门和机构通过小争论和小冲突来获得自 得有关福利税收和保障领域里每一个案的数据都可以得 己的地盘”独立性以及对相关领域的控制。但在这一政 到，使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。 府中，人们想取得政策目标和保持手段的整合的期望被降 (5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法 低了。 确保项目小组着重整个过程，而不人为地去划分现存机构 与此相对的是整体性政府，这一政府力图从一系列明 的边界。比如一些国家现在正在简化政府表格。加拿大要 确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关 求把有关长达30页的补助金申请减少一半。通过把现有 系的工具。英国正在进行这种整体性治理的试验，包括启 信息技术系统里的信息这些信息以前都是分开储存的)集 动社区反贫困的目标，它将所有相关的干预活动（住房、就 中起来，它们能完全取代表格。 业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等)集中到 (6)灵活的政府过程，旨在使政府决策在与企业最好的 一起，重塑专业运作和投资项目。在这里，合作不仅是需要 实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。灵活性结构 的两个要件是监视、预报和预测系统，以及能考虑“意外发 的，而且各自还要重新安排自己的功能目标，以使这些目标 同反贫困的目标相一致。 生并在标准程序中注入灵活应变的系统。 协同型政府(pined,up)问的问题是“我们能够一起做 (7)可持续性。新公共管理通常无视能源的使用和环 境影响，它只关注于企业运作取向，忽略了企业负面的外部 什么？”，而整体性政府问的问题则是需要谁参与，并在什 么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西”。在协同 效应：而以服务为基础的整体主义则认真考虑公民和企业 型政府中，目标和手段是一致的，但两者之间互不增强。碎 的需要，将这些需要适合于追求可持续性的环保组织的要 求，并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。 片化政府的情况则是目标互相增强，而手段则相互冲突。 渐进式政府的情况则是目标互相冲突，而手段则互相增强。 3.希克斯的观点 一般认为如果目标冲突，其结果则是灾难性的。但林德布 希克斯从整体性治理涉及的关键活动以及这些活动涉 洛姆的著作表明，对协作活动抱不同结果的期望并不妨碍 及的三个层面来开展他的论述。这些关键的活动包括政 在日常运作中的互相容忍。 策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在 希克斯认为，贵族式政府与渐进式政府充其量是令人 三个层面上取得一种一贯性：第一，它可以将不同层次的治 失望的和无法接受的。由于协同型政府尤其是整体性政府 理或同一层次的治理进行整合，比如地方机构内部的不同 部门，中央机构与地方机构之间，或地方贸易政策制定官员 会涉及协调和整合两个概念，因而有必要对这两个概念做 与中央贸易管制者之间等。第二，可以在一些功能内部进 一区分。在希克斯看来，协调指的是确立有关合作和整体 运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决 54 2008年第10期总第280期 C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 54 2008年第 10期 总第 280期 重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革 ,对新问题 灵活反应的新模式。[ 10 ] 21整体性治理 整体性治理包含以下方面的内容 : (1) 互动的信息搜寻和提供。这对于产生所有其他以 需要为基础的整体主义因素来说是最基本的。政府信息系 统的一个任务就是让一些具有知识的公民和企业去发现如 何在政府机器中进行表达和报告 ,如果需要 ,根据可适用的 规则和规章来做出最恰当的决定。互动的机制 (利用信息 技术而不是以纸质为基础的形式 )会自动地催促机构人员 和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。 (2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。一个 例子就是英国的工作与养老金部的养老金服务处 ,它把所 有与老人相关的福利集中起来进行提供。 (3)一站式服务提供。其形式有多种 ,包括一站式商店 (在一个地方提供多种行政服务 ) ,一站式窗户 (与特定的顾 客进行面对面的交往 )以及网络整合的服务。对政府机构 来说 ,一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能 集中起来 ,以便解决一些重复的问题。“只问一次 ”的方法 表明了政府致力于不断使用已经搜集的信息 ,而不是重复 地搜集同一信息。 (4)数据库。通常的行政状况是不同的信息掌握在各 不相干的层次、互不适应的行政系统中 ,使得信息要么常常 很难得到运用 ,要么只用于具体的研究需要。而数据库使 得有关福利、税收和保障领域里每一个案的数据都可以得 到 ,使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。 (5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法 确保项目小组着重整个过程 ,而不人为地去划分现存机构 的边界。比如一些国家现在正在简化政府表格。加拿大要 求把有关长达 30页的补助金申请减少一半。通过把现有 信息技术系统里的信息 (这些信息以前都是分开储存的 )集 中起来 ,它们能完全取代表格。 (6)灵活的政府过程 ,旨在使政府决策在与企业最好的 实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。灵活性结构 的两个要件是监视、预报和预测系统 ,以及能考虑“意外发 生 ”并在标准程序中注入灵活应变的系统。 (7)可持续性。新公共管理通常无视能源的使用和环 境影响 ,它只关注于企业运作取向 ,忽略了企业负面的外部 效应 ;而以服务为基础的整体主义则认真考虑公民和企业 的需要 ,将这些需要适合于追求可持续性的环保组织的要 求 ,并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。 31希克斯的观点 希克斯从整体性治理涉及的关键活动以及这些活动涉 及的三个层面来开展他的论述。这些关键的活动包括政 策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在 三个层面上取得一种一贯性 :第一 ,它可以将不同层次的治 理或同一层次的治理进行整合 ,比如地方机构内部的不同 部门 ,中央机构与地方机构之间 ,或地方贸易政策制定官员 与中央贸易管制者之间等。第二 ,可以在一些功能内部进 行协调 ,比如使海陆空三军合作 ,也可以在少数和许多功能 之间进行协调 ,比如健康保障和社会保障。第三 ,整合可以 在公共部门内进行 ,也可以在政府部门与志愿组织或私人 公司之间进行。 希克斯以目标和手段 ,在三个层次上区分了几种不同 类型的政府 ,见图 1。 图 1 目标和手段的关系 资料来源 : Perri 6. Towards Holistic Governance: The N ew Reform Agenda. New York: Palgrave, 20021 p311 首先是目标和手段层次上的机构之间的直接冲突。比 如 ,贸易工业部的通过放松管制、促进电子商务的政策可能 同数据资料保护委员会的保护消费者隐私的政策直接相冲 突。其结果便是出现“贵族式政府 ”( baronial government) , 在这一政府中 ,部门和机构通过小争论和小冲突来获得自 己的“地盘 ”、独立性以及对相关领域的控制。但在这一政 府中 ,人们想取得政策目标和保持手段的整合的期望被降 低了。 与此相对的是整体性政府 ,这一政府力图从一系列明 确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关 系的工具。英国正在进行这种整体性治理的试验 ,包括启 动社区反贫困的目标 ,它将所有相关的干预活动 (住房、就 业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等 )集中到 一起 ,重塑专业运作和投资项目。在这里 ,合作不仅是需要 的 ,而且各自还要重新安排自己的功能目标 ,以使这些目标 同反贫困的目标相一致。 协同型政府 ( joined - up)问的问题是“我们能够一起做 什么 ?”,而整体性政府问的问题则是“需要谁参与 ,并在什 么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西 ”。在协同 型政府中 ,目标和手段是一致的 ,但两者之间互不增强。碎 片化政府的情况则是目标互相增强 ,而手段则相互冲突。 渐进式政府的情况则是目标互相冲突 ,而手段则互相增强。 一般认为如果目标冲突 ,其结果则是灾难性的。但林德布 洛姆的著作表明 ,对协作活动抱不同结果的期望并不妨碍 在日常运作中的互相容忍。 希克斯认为 ,贵族式政府与渐进式政府充其量是令人 失望的和无法接受的。由于协同型政府尤其是整体性政府 会涉及协调和整合两个概念 ,因而有必要对这两个概念做 一区分。在希克斯看来 ,协调指的是确立有关合作和整体 运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决