公共管理《©A中国行政管理 策的想法，而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并 的机构的数目；(3)广度，用来衡量被结合到一起的相关的 在一起的专业实践与干预来执行来贯彻这些想法。这些概 活动这一衡量通常是跨学科和跨功能的)；(4)揭示，用来 念的关系可以以表1来表示。2] 衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度，或衡 表1几个概念之间的关系 量中央的活动、预算、专业重点或政治可信性在整合过程中 活动 协调 整合 面临的风险程度。 手段与目标之间的关系 信息、认知决定 执行、贯彻、实际行动 希克斯认为，一般来说，整合的程度越高，凝聚力就越 协同型政府 协同型协调 协同型整合 大，各自为政就越少，连接就越紧密。他引用费佛、爱默生 两个机构能够最一 即合作运作，但主要 等人的资源交换和资源依附理论来加以证明。该理论认 互相一致的目标，互相般地根据协议在各 强调防止负外部性 一致的手段，以及手段自的领域里运作 防止对一些项目来 为，资源整合的强度会产生这一状况：政治乐意交出自主性 致支持目标 彼此知道如何限制 说至关重要的使命 以换取其他好处。希克斯认为，强度、范围、广度和揭示并 负外部性 之间的冲突 非同起同落。一些低强度的整合其揭示可能出人意料的 整体性政府 整体性协週 整体性整合 高。1 手段互相增强，目标互 即知道互相介入的 整体性政府的最高 希克斯在指出了整体性治理概念框架和目标后，涉及 相增强，手段以互相增 必要性，但对要采 层次，建立无缝隙的 强的方式支持目标 取的行动未作界定 项目 了整体性治理中信任、信息系统、责任感和预算等几个重要 的功能性因素。他认为在组织之间建立信任是整体性治理 资料来源：Pemi6 Tov ans Holistic Govemance:The N er Refom A- 所需的一种关键性整合。信任是任何社会往前走的不可或 genda New York:Palgrave,2002.p34. 缺的因素。信任是一种代理关系，在这一关系中，委托人以 希克斯认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标是 更有效地处理公众最关心的一些问题这与登力维的整体 将自身的利益建立在风险之上的方式行动。那么，在取得 性治理的以需要为基础是一个意思)，因此，考虑四个关键 和保持信任方面如何进行整合？需要什么样的整合技能？ 层面政策顾客群体组织和机构)的每一个层面的目标是 希克斯认为，需要考虑以下几个方面。41 有益的。政策层面的目标涉及对特定领域进行公共干预的 ()确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。 整体目标。顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾 整体性管理需要一种新的信息分类和系统。 客的偏好。组织层面的目标是有效地管理各种组织关系。 (2)为跨边界运作“留出空间”。 机构目标是激活相关机构的活力。一般来说，顾客和机构 (3)建立互相理解和信任。 层面的目标是由地方层面产生和拥有的，而政策和组织层 (4)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作。 面的目标则通常是由全国性和超国家层面形成并对此负责 (⑤)产生新的领导人和英雄。建立整合性思考和运作 的。人们以不同的动机进行整合性的运作。在许多关系 方式面临的一个挑战是如何在确立新的管理观点和能力的 中，参加者并不享有共同的目标，但这一状况并不必然影响 同时保持组织现有的知识基础和能力。推动和执行整体性 每一个参与者取得其自身目标的能力。大多数机构的整合 管理的新的英雄和领导人”不仅要有合法性，而且还要能 性运作具有多种目标，但聪明和有效的整体性运作通常要 够接触组织的信息资源和沟通渠道。 求至少其中的一个组织有一个明确和一致的目标 (6)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含 一旦决定了目标，政务官与文官就必须确立一系列的 了风险，管理者需要高度容忍不确定性。 框架性决定。首先要作的是为每一层次的运作确定整合的 (7)没有控制的管理。跨边界的运作意味着在没有明 重点。在最高的层次上，目标是改进结果。为了做到这一 确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起 点，就有必要整合许多过程。例如，政策目标是提高就业 工作。跨边界的运作不是获得控制，而是意味着对人员行 率，那么一些主要的因素就是教育、家庭、流动性和交通、社 动较少的监督，给人较多的自主行动的机会。 会网络、对风险的态度、期望值、住房以及日托的代价。与 (8)建立承诺。在建立个人承诺方面有三种做法尤其 此相关的是公共部门和私人部门所有的机构，它们在这些 重要：与他人一起清楚地理解组织的使命和目标；高级管理 领域里提供、管制和推进政策动议。在顾客层次上，关注的 层看得见的行为方式，以及组织的人事政策。 重点是老人、孩子以及一些可能有犯罪倾向的年轻人。这 (9)推动整体性运作的公共管理者面临的一个挑战是 里的目标是涉及所有对这些群体的生活机遇产生重大影响 寻找一些最少受基层官员抵制的整体性运作的方法。一个 的机构。在输出层次，可以试图将所有涉及提供或管制某 方法是建立一些具有分散的团队的分散的结构，另一个方 项具体服务的机构组合到一起。在转换层次，目标是整合 法是采用激励机制。 所有涉及处理支付和来自民众的相关活动。最后，在最低 (10)在专业职位与支付方面，需要采用一些非正式的 层次上，要做的事就是将所有使用某类输入的活动结合起 方法来鼓励一些从事跨边界工作的人。 来，比如合并一个数据系统。 (11)培训。培训对于整体性治理准备组织的各级人员 另外一个观察整体性运作的有用方式是衡量整合运作 起着一种重要的作用。 的深度。这一衡量包括四个方面：(1)强度，用来衡量整合 在信息系统方面，希克斯认为首先有必要区分一下政 的活动之间需要共享的资源；(2)范围，用来衡量参与合作 府信息使用的三种类型。第一种类型展示的是政府的民主 2008年第10期总第280期 55 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 2008年第 10期 总第 280期 55 策的想法 ,而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并 在一起的专业实践与干预来执行来贯彻这些想法。这些概 念的关系可以以表 1来表示。[ 12 ] 表 1 几个概念之间的关系 活动 协调 整合 手段与目标之间的关系 信息、认知、决定 执行、贯彻、实际行动 协同型政府 协同型协调 协同型整合 互相一致的目标 ,互相 一致的手段 ,以及手段 一致支持目标 两个机构能够最一 般地根据协议在各 自的领域里运作 , 彼此知道如何限制 负外部性 即合作运作 ,但主要 强调防止负外部性 , 防止对一些项目来 说至关重要的使命 之间的冲突 整体性政府 整体性协调 整体性整合 手段互相增强 ,目标互 相增强 ,手段以互相增 强的方式支持目标 即知道互相介入的 必要性 ,但对要采 取的行动未作界定 整体性政府的最高 层次 ,建立无缝隙的 项目 资料来源 : Perri 6. Towards Holistic Governance: TheN ew Reform A2 genda. New York: Palgrave, 20021p34. 希克斯认为 ,整体性运作的一个中心的、正式的目标是 更有效地处理公众最关心的一些问题 (这与登力维的整体 性治理的以需要为基础是一个意思 ) ,因此 ,考虑四个关键 层面 (政策、顾客群体、组织和机构 )的每一个层面的目标是 有益的。政策层面的目标涉及对特定领域进行公共干预的 整体目标。顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾 客的偏好。组织层面的目标是有效地管理各种组织关系。 机构目标是激活相关机构的活力。一般来说 ,顾客和机构 层面的目标是由地方层面产生和拥有的 ,而政策和组织层 面的目标则通常是由全国性和超国家层面形成并对此负责 的。人们以不同的动机进行整合性的运作。在许多关系 中 ,参加者并不享有共同的目标 ,但这一状况并不必然影响 每一个参与者取得其自身目标的能力。大多数机构的整合 性运作具有多种目标 ,但聪明和有效的整体性运作通常要 求至少其中的一个组织有一个明确和一致的目标 一旦决定了目标 ,政务官与文官就必须确立一系列的 框架性决定。首先要作的是为每一层次的运作确定整合的 重点。在最高的层次上 ,目标是改进结果。为了做到这一 点 ,就有必要整合许多过程。例如 ,政策目标是提高就业 率 ,那么一些主要的因素就是教育、家庭、流动性和交通、社 会网络、对风险的态度、期望值、住房以及日托的代价。与 此相关的是公共部门和私人部门所有的机构 ,它们在这些 领域里提供、管制和推进政策动议。在顾客层次上 ,关注的 重点是老人、孩子以及一些可能有犯罪倾向的年轻人。这 里的目标是涉及所有对这些群体的生活机遇产生重大影响 的机构。在输出层次 ,可以试图将所有涉及提供或管制某 项具体服务的机构组合到一起。在转换层次 ,目标是整合 所有涉及处理支付和来自民众的相关活动。最后 ,在最低 层次上 ,要做的事就是将所有使用某类输入的活动结合起 来 ,比如合并一个数据系统。 另外一个观察整体性运作的有用方式是衡量整合运作 的深度。这一衡量包括四个方面 : (1)强度 ,用来衡量整合 的活动之间需要共享的资源 ; ( 2)范围 ,用来衡量参与合作 的机构的数目 ; (3)广度 ,用来衡量被结合到一起的相关的 活动 (这一衡量通常是跨学科和跨功能的 ) ; (4)揭示 ,用来 衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度 ,或衡 量中央的活动、预算、专业重点或政治可信性在整合过程中 面临的风险程度。 希克斯认为 ,一般来说 ,整合的程度越高 ,凝聚力就越 大 ,各自为政就越少 ,连接就越紧密。他引用费佛、爱默生 等人的资源交换和资源依附理论来加以证明。该理论认 为 ,资源整合的强度会产生这一状况 :政治乐意交出自主性 以换取其他好处。希克斯认为 ,强度、范围、广度和揭示并 非同起同落。一些低强度的整合其揭示可能出人意料的 高。[ 13 ] 希克斯在指出了整体性治理概念框架和目标后 ,涉及 了整体性治理中信任、信息系统、责任感和预算等几个重要 的功能性因素。他认为在组织之间建立信任是整体性治理 所需的一种关键性整合。信任是任何社会往前走的不可或 缺的因素。信任是一种代理关系 ,在这一关系中 ,委托人以 将自身的利益建立在风险之上的方式行动。那么 ,在取得 和保持信任方面如何进行整合 ? 需要什么样的整合技能 ? 希克斯认为 ,需要考虑以下几个方面。[ 14 ] (1) 确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。 整体性管理需要一种新的信息分类和系统。 (2)为跨边界运作“留出空间 ”。 (3)建立互相理解和信任。 (4)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作。 (5)产生新的领导人和英雄。建立整合性思考和运作 方式面临的一个挑战是如何在确立新的管理观点和能力的 同时保持组织现有的知识基础和能力。推动和执行整体性 管理的“新的英雄和领导人 ”不仅要有合法性 ,而且还要能 够接触组织的信息资源和沟通渠道。 (6)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含 了风险 ,管理者需要高度容忍不确定性。 (7)没有控制的管理。跨边界的运作意味着在没有明 确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起 工作。跨边界的运作不是获得控制 ,而是意味着对人员行 动较少的监督 ,给人较多的自主行动的机会。 (8)建立承诺。在建立个人承诺方面有三种做法尤其 重要 :与他人一起清楚地理解组织的使命和目标 ;高级管理 层看得见的行为方式 ,以及组织的人事政策。 (9)推动整体性运作的公共管理者面临的一个挑战是 寻找一些最少受基层官员抵制的整体性运作的方法。一个 方法是建立一些具有分散的团队的分散的结构 ,另一个方 法是采用激励机制。 (10)在专业、职位与支付方面 ,需要采用一些非正式的 方法来鼓励一些从事跨边界工作的人。 (11)培训。培训对于整体性治理准备组织的各级人员 起着一种重要的作用。 在信息系统方面 ,希克斯认为首先有必要区分一下政 府信息使用的三种类型。第一种类型展示的是政府的民主