3838 安徽农业科学 08年 年我国耕地面积的变化看(表1),对非农业建设占用耕地的略、促进区域经济协调发展出发,应该允许有些省级行政区 控制力度明显加强,10年间非农建设占用耕地共为177.8×域不必做到耕地总量和占补平衡,粮食缺口可以通过关税配 104hm2年平均178×104hm2,较178~19年(年均非农建额或全国统一的粮食市场解决6。谭永忠等则认为,伴随着 设占用耕地20.0×10hm2)降低了12.5%。1997~200年,每工业化和城市化发展进程而出现的耕地数量减少,是一种具 年通过土地开发、复垦整理增加的耕地数量虽然小于耕地总有规律性和普遍性的现象,应该实事求是地对待“耕地占补 减少量,但远远超出非农建设占用耕地的数量,占补平衡有平衡政策实施的可行性。尽管部分地区,特别是沿海发 余(图2) 达省份,要实现耕地占补平衡存在很大难度,但考虑到我国 随着我国后备耕地资源的日趋枯竭加上城市化、工业耕地资源的严峻形势,耕地占补平衡的目标应该坚持 化以及生态建设对土地的需求持续增加,实现耕地的占补平具体实现的途径上可以灵活,如通过易地开发的方式 衡将变得愈来愈困难特别是在人口密集、土地稀缺的东部外,作为一个强制性的政策,可促使地方政府节约和高效利 经济发达地区。为此,陈百明建议,从体现区域产业发展战用现有的土地,自觉保护耕地资源,遏制耕地的过快流失 表11997~2006年我国耕地面积变化情况 10hm2 ENe I Changes of araHe land area in China from 1997 to 2006 耕地减少 Decrease of arabe land 耕地增加开发、复垦与整理 建设占用生态退耕农业结构调整自然灾害造成土地损毁上年漏报 耕地净减少 Increase of arable land 年份Year Construction Eoological Adjustment of Land damage by Omitted 小计 Exploitation, reclamation Net decrease of Subtotal arable land sites restoration antural stnrcture tural disasters and adust 2000 16.3 76.3 29 83.1 0.0 73.3 14.8129.4 34.6 13.9 66.8 36.1 注:1997~2000年数据来自《中国环境状况公报》各期2001~2005年数据来自中国国土资源公报》各期2006年数据来自c全国土地利用变更调 》。图2同 Note: Data in 1997-2000 comes from(Report on the State of Emvironment >in ralate years, data in 2001-2005 comes fiom (Report on the State of Land Resources)in ralate years, data in 2006 comes fiom Amlysis on Altemating of State Land Utilization in 2006) 口非农建设占用耕 在内,致使耕地不断减少,实际的占补平衡效果受到影响。 Arable land for non-agricultural construction 0r■开发、复垦与整理增加耕地数 不仅如此,耕地占补平衡新增耕地的质量也缺乏衡量标准和 Increase of arable land by exploitation reclamation and ad jus tmen 检验机制。同时,亦未对耕地占补平衡完成的时限作规定 某些地方为了确保当年耕地总量不减少,一律要求工程项目 补充耕地工作要半年完成。这对于小项目是可以做到的,但 对占用耕地数量较大,特别是施工季节短的项目确有困难 这种不根据工程具体情况而制订的硬性规定,使得新垦耕地 100 的质量得不到保证。另外,由于《土地管理法》规定,没有条 1997199819992000200120022003200420052006 件开垦或者开垦的耕地不符合质量要求的,应当按照省、自 治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。这就使得某些占用耕 图2199-200年我国非农建设占用耕地与补充耕地的变化情况地的单位产生了只要缴纳耕地开垦费就可以随便占地的错 Fig. 2 The change of occupation of arable land for nonagricultural 误认识。耕地开垦费交纳以后某些与耕地占补挂钩的土地 truction and added arabe land in china f19gto开发整理项目管理不够规范,难以保证补充耕地的质量 正是由于目前规定的不完善,存在违法占地的现象,使 2耕地占补平衡实施中存在的问题 得耕地实际上是“占多补少”,建设占用的耕地大部分是城镇 2.1耕地“占多补少,占优补劣”的现象较突出现行的《土周围地势平坦交通便利、水利条件较好的优质耕地,而补充 地管理法》对耕地占补平衡中新增耕地数量统计尚缺乏较严的耕地却处于低洼易涝、水热、地形条件相对较差的地区,导 格的科学方法。各地土地行政主管部门,尤其是县级以下土致了补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量,“占优补 地行政主管部门,在每年的土地变更调查中,为了完成本地劣”现象较突出 耕地占补平衡任务,般根据本地实际批准建设占用耕地的2.2耕地开发复垦使生态环境遭到破坏在西北干旱区, 数量上报新增耕地数量,而未经批准的违法用地数量未统计不适宜作为耕地的土地面积的扩大引起了区域水资源的过 201994-2008ChinaAcademicJournaleLectronicPublishingHouse.alLrightsreservedhttp:/hww.cnki.net年我国耕地面积的变化看(表 1) ,对非农业建设占用耕地的 控制力度明显加强 ,10 年间非农建设占用耕地共为 177. 8 × 104 hm2 ,年平均 17. 8 ×104 hm2 ,较 1978～1996 年(年均非农建 设占用耕地 20. 0 ×104 hm2 )降低了 12. 5 %。1997～2006 年 ,每 年通过土地开发、复垦整理增加的耕地数量虽然小于耕地总 减少量 ,但远远超出非农建设占用耕地的数量 ,占补平衡有 余(图 2) 。 随着我国后备耕地资源的日趋枯竭 ,加上城市化、工业 化以及生态建设对土地的需求持续增加 ,实现耕地的占补平 衡将变得愈来愈困难 ,特别是在人口密集、土地稀缺的东部 经济发达地区。为此 ,陈百明建议 ,从体现区域产业发展战 略、促进区域经济协调发展出发 ,应该允许有些省级行政区 域不必做到耕地总量和占补平衡 ,粮食缺口可以通过关税配 额或全国统一的粮食市场解决[6] 。谭永忠等则认为 ,伴随着 工业化和城市化发展进程而出现的耕地数量减少 ,是一种具 有规律性和普遍性的现象 ,应该实事求是地对待“耕地占补 平衡”政策实施的可行性[7] 。尽管部分地区 ,特别是沿海发 达省份 ,要实现耕地占补平衡存在很大难度 ,但考虑到我国 耕地资源的严峻形势 ,耕地占补平衡的目标应该坚持 ,但在 具体实现的途径上可以灵活 ,如通过易地开发的方式。另 外 ,作为一个强制性的政策 ,可促使地方政府节约和高效利 用现有的土地 ,自觉保护耕地资源 ,遏制耕地的过快流失。 表 1 1997～2006 年我国耕地面积变化情况 ×104 hm2 Table 1 Changes of arable land area in China from 1997 to 2006 年份 Year 耕地减少 Decrease of arable land 建设占用 Construction sites 生态退耕 Ecological restoration 农业结构调整 Adjustment of agricultural structure 自然灾害造成土地损毁 Land damage by natural disasters 上年漏报 Omitted last year 小计 Subtotal 耕地增加开发、复垦与整理 Increase of arable land Exploitation , reclamation and adjustment 耕地净减少 Net decrease of arable land 1997 19. 3 16. 3 5. 9 4. 7 0. 0 46. 2 32. 7 13. 5 1998 17. 6 16. 5 7. 0 15. 9 0. 0 57. 0 30. 9 26. 1 1999 20. 5 39. 5 10. 7 13. 5 0. 0 84. 2 40. 5 43. 7 2000 16. 3 76. 3 57. 8 6. 2 0. 0 156. 6 29. 1 127. 5 2001 16. 4 59. 1 4. 5 3. 1 0. 0 83. 1 20. 3 62. 8 2002 19. 7 142. 6 34. 9 5. 6 0. 0 202. 8 34. 1 168. 7 2003 22. 9 223. 7 33. 1 5. 0 0. 0 284. 7 31. 1 253. 6 2004 14. 5 73. 3 20. 5 6. 3 14. 8 129. 4 34. 6 94. 8 2005 13. 9 39. 0 1. 2 5. 4 7. 3 66. 8 30. 7 36. 1 2006 16. 7 33. 9 4. 0 3. 6 9. 1 67. 3 36. 7 30. 6 总计 Total 177. 8 720. 2 179. 6 69. 3 31. 2 1178. 1 320. 7 857. 4 注:1997～2000 年数据来自《中国环境状况公报》各期 ,2001～2005 年数据来自《中国国土资源公报》各期 ,2006 年数据来自《2006 全国土地利用变更调 查》。图 2 同。 Note :Data in 1997～2000 comes from《Report on the State of Environment》in ralate years ,data in 2001～2005 comes from《Report on the State of Land Resources》in ralate years , data in 2006 comes from《Analysis on Alternating of State Land Utilization in 2006》. 图 2 1997～2006 年我国非农建设占用耕地与补充耕地的变化情况 Fig. 2 The change of occupation of arable land for non2agricultural construction and added arable land in China from 1997 to 2006 2 耕地占补平衡实施中存在的问题 2. 1 耕地“占多补少,占优补劣”的现象较突出 现行的《土 地管理法》对耕地占补平衡中新增耕地数量统计尚缺乏较严 格的科学方法。各地土地行政主管部门 ,尤其是县级以下土 地行政主管部门 ,在每年的土地变更调查中 ,为了完成本地 耕地占补平衡任务 ,一般根据本地实际批准建设占用耕地的 数量上报新增耕地数量 ,而未经批准的违法用地数量未统计 在内 ,致使耕地不断减少 ,实际的占补平衡效果受到影响。 不仅如此 ,耕地占补平衡新增耕地的质量也缺乏衡量标准和 检验机制。同时 ,亦未对耕地占补平衡完成的时限作规定。 某些地方为了确保当年耕地总量不减少 ,一律要求工程项目 补充耕地工作要半年完成。这对于小项目是可以做到的 ,但 对占用耕地数量较大 ,特别是施工季节短的项目确有困难。 这种不根据工程具体情况而制订的硬性规定 ,使得新垦耕地 的质量得不到保证。另外 ,由于《土地管理法》规定 ,没有条 件开垦或者开垦的耕地不符合质量要求的 ,应当按照省、自 治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。这就使得某些占用耕 地的单位产生了只要缴纳耕地开垦费就可以随便占地的错 误认识。耕地开垦费交纳以后 ,某些与耕地占补挂钩的土地 开发整理项目管理不够规范 ,难以保证补充耕地的质量。 正是由于目前规定的不完善 ,存在违法占地的现象 ,使 得耕地实际上是“占多补少”,建设占用的耕地大部分是城镇 周围地势平坦、交通便利、水利条件较好的优质耕地 ,而补充 的耕地却处于低洼易涝、水热、地形条件相对较差的地区 ,导 致了补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量“, 占优补 劣”现象较突出。 2. 2 耕地开发复垦使生态环境遭到破坏 在西北干旱区 , 不适宜作为耕地的土地面积的扩大引起了区域水资源的过 8383 安徽农业科学 2008 年 © 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. 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