第六章政策执行 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。 政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。 本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题。 第一节政策执行概述 作为政策过程的一个重要阶段，政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首 先必须弄清它的涵义、地位和作用。 一、政策执行研究运动 20世纪70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热 潮，形成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。执行研究的学者们写下 了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围， 丰富了政策科学的理论内容。 在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定（规划）、政策 执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化 为政策现实唯一途径，因而具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期， 政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策 过程链条上缺少执行这一环节。例如，在德洛尔的政策科学范式中，政策科学被界定为对政 策制定的研究，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量：政策过程相应被分 成元政策制定，政策制定和后政策制定（包括政策执行和评估等环节）三个阶段。 政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要 阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻执行而取将预期目标，米德和霍恩(Van Meter and Van Horn)将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面：(1)一个天真的假定一一执行 过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题：(2)以计划一项目一预算 (PPB)为焦点 一强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负贵：(3) 任务的困难一一从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者： (4)时间和资源的巨大消耗。“ 政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼(T,L.Pressman)和韦 达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目一一“奥克兰计划”执 行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)一书的出版作为标志。尽管在20世 纪60年代，有一些组织理论家（如Kaufman,Derthick,Bailey and Mosher)的著作已涉 及公共机构如何运作政策的间题，但是真正以改策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究 See D.S.Van Meter and C.E Van Horn1 第六章 政策执行 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。 政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。 本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题。 第一节 政策执行概述 作为政策过程的一个重要阶段，政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首 先必须弄清它的涵义、地位和作用。 一、政策执行研究运动 20 世纪 70、80 年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热 潮，形成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。执行研究的学者们写下 了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围， 丰富了政策科学的理论内容。 在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定（规划）、政策 执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化 为政策现实唯一途径，因而具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期， 政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策 过程链条上缺少执行这一环节。例如，在德洛尔的政策科学范式中，政策科学被界定为对政 策制定的研究，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程相应被分 成元政策制定，政策制定和后政策制定（包括政策执行和评估等环节）三个阶段。 政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要 阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。米德和霍恩（Van Meter and Van Horn）将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面：（1）一个天真的假定——执行 过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题；（2）以计划—项目—预算 （PPB）为焦点——强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责；（3） 任务的困难——从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者； （4）时间和资源的巨大消耗。① 政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以 1973 年普雷斯曼(T.L.Pressman )和韦 达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执 行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)一书的出版作为标志。②尽管在 20 世 纪 60 年代，有一些组织理论家（如 Kaufman, Derthick, Bailey and Mosher）的著作已涉 及公共机构如何运作政策的问题，但是真正以政策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究 ① See D.S. Van Meter and C.E. Van Horn, The Policy Implementation Process： A Cenceptual Framework, Administration and Society, Vol.4, February, 1975, pp.450-451. ② T.L. Pressman and A. Wildavsky, Implementation ,University of California Press, Berkeley, 1973,1979