第二章政策活动者 政策活动者即政策主体。在前一章，我们已将政策主体（政策活动者）界定为直接或间 接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国的社会政治制度、经 济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此，政策活动者或政 策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。 第一节官方的政策活动者 官方的政策活动者是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国 家机构、执政党、政治家和官员。下面介绍官方的政策活动者构成及其行为，并对西方与我 国的官方政策活动者的差别略加比较。 一、立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构：在我国则是指全国及地 方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它 的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。 按照安德森等人的说法，在西方光其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行 使立法权。例如，在国会中，常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不 顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的 政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独 立的决策功能。例如，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要 股从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同。许多州 的立法机关由于其职责有限，“非专业化”的成员和辅助人员不力，因而常常不能对复杂和 技术性很强的决策采取行动，它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。 在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关， 也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的 它决定着我国社会发展的方向。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会作为国家最高 的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及 其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志 家权力的灵魂：二是建立政府权力体系一一国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大 会来说，它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权：它不仅有选举、决 定和任免中央人民政府以及其他国家机关的最高领导人，而且有权审查和批准国家的预算和 预算执行情况的报告：监督包括国务院在内的最高国家机关的工作，听取国务院的工作报告， 对国务院及其各部委提出质询等。人民代表大会所制定的政策具有这样两个基本特征：() 权威性一一它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性：（②）强制 性一一应们以国家强制力作为后恬，必须被坚决执行。 那么，立法者或政治家在政策过程尤其是政策制定中的行为是什么样的呢？对这个问 11 第二章 政策活动者 政策活动者即政策主体。在前一章，我们已将政策主体（政策活动者）界定为直接或间 接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国的社会政治制度、经 济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此，政策活动者或政 策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。 第一节 官方的政策活动者 官方的政策活动者是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国 家机构、执政党、政治家和官员。下面介绍官方的政策活动者构成及其行为，并对西方与我 国的官方政策活动者的差别略加比较。 一、立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地 方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它 的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。 按照安德森等人的说法，在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行 使立法权。例如，在国会中，常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不 顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的 政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独 立的决策功能。例如，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要 股从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同。许多州 的立法机关由于其职责有限，“非专业化”的成员和辅助人员不力，因而常常不能对复杂和 技术性很强的决策采取行动，它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。 在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关， 也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的， 它决定着我国社会发展的方向。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会作为国家最高 的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及 其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国 家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大 会来说，它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权；它不仅有选举、决 定和任免中央人民政府以及其他国家机关的最高领导人，而且有权审查和批准国家的预算和 预算执行情况的报告；监督包括国务院在内的最高国家机关的工作，听取国务院的工作报告， 对国务院及其各部委提出质询等。人民代表大会所制定的政策具有这样两个基本特征：(1) 权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；(2)强制 性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。 那么，立法者或政治家在政策过程尤其是政策制定中的行为是什么样的呢？对这个问