题，西方公共选择理论有所讨论。他们分析了西方代议民主制条件下立法或政治家的行为特 征及模式。他们指出，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的一一即追 求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行 为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行 某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。例如，政治家向某个阶层或集团的 选民许诺实施某项有利于他们的政策，并宣传要从该政策中获益，就必须支持他（们）当选。 政治家在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便有更多的资金 来回报支持他们的选民：他们对实施某项政策的费用一般都采取暖昧的态度，因为政策费用 总是由纳税者（选民）负担的，如果负担太重，可能降低支持率。因此，政治家总是设法让选 民弄不清真实的政策费用负担。公共选择理论家揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的 利己本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。但他们试图将西方代议民主制之下的 政治家的行为模式推广，使之成为一种普遍的模式则是错误的。 二、行政机关 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出 现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得 更加突出了。 在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决 于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往 将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权力 和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要太得多。美国的外交政策主要是总统领导和 行动的产物。当然，国会并非一定要采取总统提出的任何政策建议，这些建议可能被拒绝 也可能被修改。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导 机构，而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策（尤 其是行政法规)，而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外，在英美等西 方国家，行政部门还是立法或政簧建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行 游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关的建议。 按照德洛尔(Yehezkel Dror)的说法，在一些发展中国家（如伊朗、泰国和加纳）中，行 政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和 语形响不要大。 德洛尔的解释是：“发展中国家存在的政策问题少，因而大部分政策问题能够进入内阁 的议事日程：发展中国家并未形成专业的文官制度，所以行政部门在绝大多数的公共政策的 制定中起着更大的作用：发展中国家的权力更加集中，因此，政治的行政部门不必在建立联 胆的前提下就能对更多的问题达成政策”。 在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国 国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各 级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人 Yehezkel Dror.Public Policymaking Reexamined.Scranton,Pennsylvania Chandler,p.11. 2 题，西方公共选择理论有所讨论。他们分析了西方代议民主制条件下立法或政治家的行为特 征及模式。他们指出，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的——即追 求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行 为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行 某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。例如，政治家向某个阶层或集团的 选民许诺实施某项有利于他们的政策，并宣传要从该政策中获益，就必须支持他(们)当选。 政治家在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便有更多的资金 来回报支持他们的选民；他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧的态度，因为政策费用 总是由纳税者(选民)负担的，如果负担太重，可能降低支持率。因此，政治家总是设法让选 民弄不清真实的政策费用负担。公共选择理论家揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的 利已本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。但他们试图将西方代议民主制之下的 政治家的行为模式推广，使之成为一种普遍的模式则是错误的。 二、行政机关 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出 现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得 更加突出了。 在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决 于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往 将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权力 和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要太得多。美国的外交政策主要是总统领导和 行动的产物。当然，国会并非一定要采取总统提出的任何政策建议，这些建议可能被拒绝， 也可能被修改。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导 机构，而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策(尤 其是行政法规)，而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外，在英美等西 方国家，行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行 游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关的建议。 按照德洛尔(Yehezkel Dror)的说法，在一些发展中国家(如伊朗、泰国和加纳)中，行 政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和 影响还要大。 德洛尔的解释是：“发展中国家存在的政策问题少，因而大部分政策问题能够进入内阁 的议事日程；发展中国家并未形成专业的文官制度，所以行政部门在绝大多数的公共政策的 制定中起着更大的作用；发展中国家的权力更加集中，因此，政治的行政部门不必在建立联 盟的前提下就能对更多的问题达成政策”。① 在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国 国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各 级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人 ① Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined. Scranton, Pennsylvania: Chandler, 1968, p.118