事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作 统一领导全国的内政、外交事务，主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展计别以及困 家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教有、科学、文化、卫生、体育和计 别生有工作，领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制 令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其它权限，它的管理权限是全面领导本行或 区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权 根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：()具体 性一一行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国 家权力机关所制定出的政策的基本精神：(2)补充性 -对党和国家权力机关政策所没有涉 及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。 关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者也做出了分析。他们认为，尽管行政 官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经 济人”行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照 小尼斯卡宁(W.A.Niskanen,Ir.)的说法：一个官员可能追求如下的目标：“薪金、职务津贴 公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物，容易管理机构”。①为了达到这些目 标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终 这一切都必须靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多地增加顶算，来扩大机构，增加公共 服务，其结果则是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张（机构膨胀）、财政赤字严 重。这可以说是西方国家政府官员的动机和行为的真实的写照。尽管公共选择理论关于政 府官员在政策过程中的行为模式不适应于描述我国社会主义条件下的政府官员的行为，但它 提醒我们，必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私 利工具，而最终损害公共利益。 三、执政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执或 党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常 履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变 一般的可共选择 的玫策方案。西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多 党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。 在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党 的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政 党才能成为直接的玫策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家（如 美国和英国)，政党希望获取更多选民支持的愿望，迫使两党在它们的“一榄子”的政策意 见中体现更多的利益和要求，并尽量瓣免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相 左。在美国，民主党（其支持者大都来自于大城市、工人、少数民族及其它种族团体）和共和 党（其支持者大都来自于乡村、小城镇、郊区、新教徒、工商业经营者和专业人员）的基本信 ambridge:Ca 1989,p247 276 33 事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作， 统一领导全国的内政、外交事务，主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展计划以及国 家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计 划生育工作，领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制 令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其它权限，它的管理权限是全面领导本行政 区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权 根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：(1)具体 性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国 家权力机关所制定出的政策的基本精神；(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉 及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。 关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者也做出了分析。他们认为，尽管行政 官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经 济人”行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照 小尼斯卡宁(W.A.Niskanen, Jr.)的说法：一个官员可能追求如下的目标：“薪金、职务津贴、 公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物，容易管理机构”。①为了达到这些目 标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终 这一切都必须靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多地增加预算，来扩大机构，增加公共 服务，其结果则是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张(机构膨胀)、财政赤字严 重。②这可以说是西方国家政府官员的动机和行为的真实的写照。尽管公共选择理论关于政 府官员在政策过程中的行为模式不适应于描述我国社会主义条件下的政府官员的行为，但它 提醒我们，必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私 利工具，而最终损害公共利益。 三、执政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政 党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常 履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可共选择 的政策方案。西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多 党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。 在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党 的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政 党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家(如 美国和英国)，政党希望获取更多选民支持的愿望，迫使两党在它们的“一揽子”的政策意 见中体现更多的利益和要求，并尽量避免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相 左。在美国，民主党(其支持者大都来自于大城市、工人、少数民族及其它种族团体)和共和 党(其支持者大都来自于乡村、小城镇、郊区、新教徒、工商业经营者和专业人员)的基本信 ① W. A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton, 1971. p.38. ②关于这个问题的详细讨论，可以参阅 Dennis C. Mueller, Public ChoiceⅡ, Cambridge: Cambridge University Press, 1989, pp.247～276