兰州大学学报(社食科学版)第34卷第5期/2006年9月 Journal of Lanzhou University(Social Sciences) Vol. 34 No5/Sep. 2006 公共部门绩效管理: 工具理性与价值理性的双导效应 卓越赵蕾 (厦门大学公共事务学院,福建厦门361005) 内容摘要:公共部门绩效管理作为新兴的管理模式,一方面,公共部门绩效管理体现着较为明显 的工具理性的倾向,并在体系构成上逐渐形成了一整套多种管理工具融合与共同作用的管理方 法;另一方面,其更加融合和体现了现代民主对公平、服务、责任与回应性等价值理性的关注。 关键词:公共绩效管理;工具理性;价值理性 中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:100028042060507-06 尽管韦伯、威尔逊等人提出了工具理性与价值国的王室土地监督局、国内税务局、就业部等开始 理性的二分说,并坚持认为公共行政现代化是一个发布各自部门的整体生产率指数,并拟定各种绩效 绝对工具理性化的过程,但现代公共行政的发展,指标用以衡量下属部门的工作;美国尼克松政府颁 尤其是20世纪70、80年代新公共管理运动的兴起与布了“联邦政府生产率测定方案”,以及科罗拉多州 风靡,却意味着在公共行政领域博弈了一百多年通过了当时美国第一个“日落法”等叫,这意味着公 的工具与价值两种理性出现了某种程度上的融合趋共部门的绩效评估进入了对政府行为效率和有效性 势。而新公共管理运动的核心取向—公共绩效在的考评阶段。这个转变具有非常深远的意义,意味 其发展过程中所体现出来的对效率与民主的同时关着绩效理念开始广泛应用于公共部门的所有领域。 注,也决定了它不仅是一种单纯的管理工具,而且然而,真正促使公共部门绩效管理在各国广泛兴起 日益追求和体现着现代民主的价值理性 的,是20世纪80年代初欧美国家掀起的、以提高公 (一)公共部门绩效管理的兴起与发展 共绩效为核心取向的新公共管理运动。 绩效理念最初源于私营部门的管理,20世纪初 在新公共管理运动中,绩效评估作为一种克服 最早由美国引入公共部门。1928年成立于美国的全官僚主义、改进公共部门绩效的有效管理工具,在 国市政标准委员会在公共部门绩效测量的操作与方英、美等国得到了持久、广泛、成熟的理念推行与 法层面进行了积极的实践性探索;而1938年克拉伦技术应用,并日益实现了自身的普及化、规范化和 斯·E·里德利和赫伯特·西蒙的经典著作《市政活技术化。英国财政部于1989出台的《中央政府产出 动的测量》,则为公共部门绩效评估提供巨大的理与绩效评价技术指南》和美国政府于1993年颁布的 论动力与指导。 《政府绩效与结果法案》,标志着公共部门绩效评 绩效管理进入公共部门后,最初仅仅应用于财估走上了法制化的轨道,这一时期公共部门绩效管 务管理领域,如强调政府的成本控制与绩效预算理的另一个发展特征是,绩效评价的重点从经济和 的引入。广泛的、规模化的公共部门绩效评估始效率转向了效益和顾客满意程度等方面,政府的服 于20世纪六、七十年代,因为人们逐渐认识到,公务质量被提到了十分重要的地位2。 共部门的责任不能单纯地停留在财政帐目和预算 公共部门绩效观念的产生根源于传统行政学中 管理上,而应该进一步向政府的公共产品以及其所的效率诉求,但绩效是一个与效率既联系又有区 应重担的公共责任方面转变。这一时期,英国和美别的概念,是一个包括效率但又比效率更为广泛 国分别推行了旨在实现整个公共部门各个领域绩效的概念。效率关注可以计算的产出,或常常表现为 评估的系统化、规范化和经常化的改革措施,如英成本与收益的计算;绩效的内涵则主要关注的是 收稿日期:20025 作者简介:卓越(1957-),男,福建尤溪人,教授,博士生导师,从事公共绩效管理和发展行政学研究.兰州大掌掌报 (社会科 掌版 )第 34卷 第 5期 ／2006年 9月 — Jou 。 。 。 。 。 。 —。rn— — ’a’ 'l_ · o_ _ f_ _ _L- - _a- n- · — z_ -h’ _ o_ _ u_ _ _ _ U_ _ _n_ _ i_ v- — _e- r- - sI _i_ t_ y_ _ _ _ (S_ _ _o_ -c— —i— a— — l— — —S— ciences)— V— o1．34No．5／Sep▲ ．2006 公共部 门绩效管理 ： 工具理性与价值理性的双导效应 卓 越 赵 蕾 (厦门大学 公共事务学院，福建 厦 门 361005) 内容摘要：公共部门绩效管理作为新兴的管理模式，一方面，公共部门绩效管理体现着较为明显 的工具理性的倾 向，并在体系构成上逐渐形成了一整套多种管理工具融合与共同作用的管理方 法；另一方面，其更加融合和体现了现代民主对公平、服务、责任与回应性等价值理性的关注。 关 键 词：公共绩效管理；工具理性；价值理性 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1000—2804(2006)05—0027-06 尽管韦伯、威尔逊等人提出了工具理性与价值 理性 的二分 说 ，并坚 持认 为公共行 政现代 化是 一个 绝对工 具理性化 的过程 ，但现代 公共行 政的发展 ， 尤其是20世纪70、80年代新公共管理运动的兴起与 风靡，却意味着在 公共行政领域博弈 了一百多年 的工 具与价值 两种理 性 出现 了某种 程度上 的融合趋 势。而新公共管理运动的核心取 向——公共绩效在 其发展过程中所体现 出来的对效率与民主的同时关 注 ，也决定 了它不仅 是一种 单纯 的管理 工具 ，而 且 日益追求和体现着现 代民主 的价值理性 。 (一)公共部 门绩效管理 的兴起 与发展 绩效 理念 最初源 于私 营部 门 的管理 ，20世 纪初 最 早 由美 国引入公共 部 门 。1928年成 立于美 国的全 国市政标准委员会在公共部 门绩效测量的操作与方 法层面进行了积极的实践性探索；而1938年克拉伦 斯 ·E·里德利和赫伯特 ·西蒙的经典著作 《市政活 动 的测 量》 ，则为 公共部 门绩效评 估提供 巨大 的理 论动力与指导。 绩效管 理进入 公共部 门后 ，最 初仅 仅应用 于财 务 管理 领 域 ，如 强 调 政 府 的成 本 控 制 与绩 效 预 算 的引入 。广 泛 的 、规 模 化 的 公共 部 门绩效 评 估 始 于20世纪六 、七十年 代 ，因为人们 逐渐 认识到 ，公 共 部 门 的责 任 不 能单 纯 地 停 留在 财 政 帐 目和 预 算 管理上 ，而应 该进 一步 向政府 的公共产 品以及 其所 应承担的公共责任方面转变。这一时期，英国和美 国分 别推行 了旨在 实现整个 公共 部 门各个领 域绩 效 评估的系统化 、规范化和经常化的改革措施，如英 国的王 室土地监督 局 、国 内税务局 、就业 部等开 始 发 布各 自部 门的整 体生产 率指数 ，并拟 定各种绩 效 指 标用 以衡量下属 部 门的工作 ；美 国尼 克松政府 颁 布 了“联邦 政府 生产率 测定 方案”， 以及 科 罗拉多 州 通过了当时美国第一个“日落法”等【】，这意味着公 共部门的绩效评估进入了对政府行为效率和有效性 的考评阶段。这个转变具有非常深远的意义，意味 着 绩效 理念开始广 泛应用 于公共部 门的所 有领域 。 然而，真正促使公共部门绩效管理在各国广泛兴起 的，是20世纪80年代初欧美国家掀起的、以提高公 共绩效为核心取向的新公共管理运动。 在新公共管理运动中，绩效评估作为一种克服 官僚主 义、改进 公共部 门绩效 的有效管 理工具 ，在 英 、美等 国得到 了持久 、广泛 、成 熟 的理 念推行 与 技术应用，并 目益实现了自身的普及化、规范化和 技术化 。英国财政部于1989出台的 《中央政府产出 与绩效评价技术指南》和美国政府于1993年颁布的 《政府绩效与结果法案》，标志着公共部 门绩效评 估走上了法制化的轨道，这一时期公共部门绩效管 理的另一个发展特征是，绩效评价的重点从经济和 效率转向了效益和顾客满意程度等方面，政府的服 务质量被提到 了十分重要的地位 【2】。 公共 部 门绩 效观念 的产生根 源于传 统行政 学中 的效率诉求 ，但绩效是一个与效率既联系又有区 别 的概 念 ，是 一 个包 括 效 率但 又 比效 率 更为 广 泛 的概念 。效率关注 可 以计 算 的产 出 ，或 常常表现 为 成本 与收 益的计算 ；绩效 的 内涵则 主要 关注 的是 一 收稿日期：2006-08-25． 作者简介：卓越 (1957-)，男，福建尤溪人，教授，博士生导师，从事公共绩效管理和发展行政学研究． 维普资讯 http://www.cqvip.com