维告资认htpl/www.cyvip.com 兰州大学学报(会科学版)2006年萆5荆 种有效性,并且与资源的有效利用、顾客导向以及来越多的学者和改革家们认识到公共部门绩效管理 责任、回应性等价值有关。公共绩效既讲求行政组的发展意义与现实价值,一些地方政府也已经开始 织和人员在行政活动中所获得的各种直接的和间接了颇具实践性和操作性的积极探索,甚至出台一些 的、有形的和无形的、定性的和定量的行政效果,相关的法律规章,尝试着为公共部门绩效管理建立 同所消耗的人力、物力、财力、时间等因素之间法制化保障。本质上,新公共管理运动的发起是对 的比率关系,力求以最少的行政消耗获得最大的行于公共部门改革所面临的多重危机的现实回应。因 政效果,同时又注重外部的行政与社会、行政与公此必将顺沿理论与实践、价值与工具相结合的发展 民的关系。公共绩效的有效运作不仅要依靠办事制进路,而公共绩效正是粘合二者的基本界点 度、岗位责任制度等刚性机制,而且还十分重视工 (二)公共部门绩效管理的工具理性 作作风、工作态度等柔性机制。可以说,公共绩效 工具理性的基本特征就是要求人的行为必须是 是一个超越行政效率的综合性范畴,其影响因素、选择最有效的手段以实现既定目的的行为,或者 测量机制等方面都要比行政效率更为复杂和广泛 说以手段的最优化作为理性的最高要求。作为目 绩效是一个内涵了多维要素的系统结构,标结果意义上的绩效,正是对管理过程是否运用管 通常包括:(1)经济( Economic),即要求组理方法,以及运用的管理方法是否达到预定目标的 织以尽可能低的投入或成本,提供与维持既有效验证。因此,在其引进公共部门的发展历程与 定数量和质量的公共产品或服务;(2)效率现实效应上,都明显体现着一种工具理性和管理主 ( Eficiency),即投入与产出之间的比例关系;义倾向。在体系构成上,公共部门绩效管理是多种 (3)效果( Effectiveness),即公共服务符合和管理工具的融合与共同作用,并逐渐形成了包括绩 实现政策目标( targeting)的程度,以及对于效评估、绩效合同、绩效审计、绩效预算、绩效规 目标团体状态或行为的影响程度;(4)质量制、绩效申诉等一整套管理方法,其终极目标都指 ( Quality);(5)还有一些学者认为,公平、反向公共部门绩效的提升,本文只取其中比较常用 应性、责任也应成为评估的主流要素。在上述绩效且目前发展较为成熟的几项工具作以介绍。 要素中,前三个即学界通常所称的“3E”,这被西方 1.绩效评估的工具效应。绩效评估是根据预定 学者认为是绩效的“新正统学说”。而质量、公平和的管理目标,运用一套力求全面、客观、公平的评 责任等要素则是随着新公共管理运动的发展和公共估指标,对特定时期公共组织和人员的管理状况进 部门改革的深入,日渐进入公共部门绩效评估与管行全面综合测评的过程。在整个公共部门绩效管理 理的主流范畴,因而也是新公共管理时期绩效观念体系中,绩效评估扮演着元工具的核心角色,对于 的重要标志 提高政府的管理绩效有直接的促进功能,并起到承 在范畴的拓展方面,绩效理念最初在公共部上启下的作用。 门的确立体现在财政预算或公共项目等方面的评 首先,绩效评估是一种映射工具。通过对目标 估。从20世纪80年代后期开始,绩效评估不再单独结果的纵横比较,不仅可以反映公共部门内部机 使用,而是出现了系统性的绩效管理。绩效评估被构、组织、人员等静态情况,而且可以了解公共 纳入绩效管理的框架中,并被视为绩效管理的中心部门目前的管理制度执行状况与效率,管理目标实 环节与关键要素。绩效管理通常是指公共部门积极现程度与效果,以及公民对政府行为的真实感受等 履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效动态过程。其次,绩效评估可以延伸为一种约束工 应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性具。虽然绩效评估本身只是一种现实状况的综合反 规范与柔性机制相统一的基础上,为获得公共产出映,但是,评估与既定的管理目标是直接联系的, 最大化的过程。绩效管理不仅是要通过绩效评估,通过各种公开的纵横对比,找出其间的差距,进而 让人们知道哪些做得好,哪些做得不好,更要对这形成压力。更为重要的是,绩效评估总是与绩效奖 些优劣进行管理和引导,即告诉人们如何改进和做惩直接联系起来,成为奖优罚劣、奖勤罚懒的直接 得更好。因此就其本质而言,绩效评估更多的是一依据,这必然能够产生激励和引导,进一步提高组 种控制和引导工具,而绩效管理则是一种在内容和织的管理绩效。再次,绩效评估还是一种持续改进 结构上都更为复杂和系统的管理模式 工具。评估的过程就是组织行为诊断的过程。运行 随着政治体制改革进程的深入,公共部门的绩绩效评估的目的不仅仅在于反映过去工作状态,更 效管理在我国已经初见端倪,并渐成发展之势。越重要的是通过评估发现问题,找出差距,进而调适兰州大掌掌报 (社会科掌版 )2006sP．~ 5期 种有 效性 ，并且与 资源 的有效利 用 、顾 客导 向 以及 责任 、回应性等价 值有 关 。公共 绩效 既讲 求行 政组 织和人 员在行政 活动 中所 获得 的各种直 接 的和间接 的、有形的和无形的、定性的和定量的行政效果， 同所消耗的人力、物力、财力 、时间等因素之间 的比率关系，力求以最少的行政消耗获得最大的行 政效果，同时又注重外部的行政与社会、行政与公 民的关系 。公共绩 效的有 效运作不 仅要依 靠办事 制 度 、岗位责任 制度 等刚性 机制 ，而且还 十分 重视工 作作风、工作态度等柔性机制。可以说，公共绩效 是一个超越行政效率的综合性范畴，其影响因素、 测量机制等方面都要 比行政效率更为复杂和广泛 。 绩 效 是 一 个 内 涵 了 多 维 要 素 的 系 统 结 构 ， 通 常 包 括 ： (1) 经 济 (Economic) ， 即 要 求 组 织 以尽 可 能低 的投 入 或 成 本 ，提 供 与 维 持 既 定 数 量 和 质 量 的 公 共 产 品 或 服 务 ； (2) 效 率 (Eficiency) ， 即投 入 与 产 出之 间 的 比例 关 系 ； (3)效果 (Efectiveness)，即 公共服 务符合 和 实 现 政 策 目标 (targeting) 的 程 度 ， 以 及 对 于 目标 团 体 状 态 或 行 为 的 影 响 程 度 ： (4)质 量 (Quality)： (5)还有一些学者认为，公平、反 应性、责任也应成为评估的主流要素。在上述绩效 要素 中，前三 个即学 界通常所 称 的“3E”，这 被西方 学者认 为是 绩效 的“新正统 学说”。而质 量 、公平和 责任等要素则是随着新公共管理运动的发展和公共 部 门改革 的深入 ， 日渐 进入 公共部 门绩效评 估与 管 理 的主流 范畴 ，因而也 是新公共 管理 时期绩 效观念 的重要标志 。 在范畴的拓展方面，绩效理念最初在 公共部 门的确立体现在财政预算 或公共项 目等方面的评 估 。从20世纪80年代后期开始，绩效评估不再单独 使用，而是出现了系统性的绩效管理。绩效评估被 纳入绩效管理的框架中，并被视为绩效管理的中心 环 节与关键 要素 。绩效 管理通常 是指 公共部 门积极 履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效 应 、数量 与质量 、经济 因素与伦 理政 治因素 、刚性 规范与柔性机制相统一的基础上，为获得公共产出 最 大化 的过 程 。绩 效管理 不仅是 要通 过绩效 评估 ， 让人们 知道哪 些做 得好 ，哪些做得 不好 ，更 要对 这 些优 劣进行 管理和 引导 ，即告诉 人们 如何改进 和做 得更好 。因此 就其 本质而 言 ，绩 效评估 更多 的是一 种控 制和 引导工具 ，而绩 效管理 则是 一种在 内容和 结构上都更为复杂和系统的管理模式。 随着政治体制改革进程的深入，公共部门的绩 效 管理在我 国 已经 初见端 倪 ，并渐成 发展之 势 。越 来越 多 的学者 和 改革家们 认识到 公共部 门绩效 管理 的发展意义与现实价值，一些地方政府也 已经开始 了颇具 实践 性和操 作性 的积极探 索 ，甚至 出台一些 相关的法律规章 ，尝试着为公共部门绩效管理建立 法制化保障。本质上，新公共管理运动的发起是对 于公共部门改革所面临的多重危机的现实回应。因 此 必将顺 沿理论 与 实践 、价 值与 工具相 结合 的发 展 进路，而公共绩效正是粘合二者的基本界点。 (：二)公共部门绩效管理的工具理性 工具理性 的基本特征就是要求人的行为必须是 选 择 最 有 效 的 手 段 以 实现 既 定 目的 的行 为 ， 或者 说以手段的最优化作为理性的最高要求【3】。作为 目 标结 果意义上 的 绩效 ，正是对 管理过 程是 否运 用管 理方 法 ，以及运 用 的管理方法 是否 达到预 定 目标 的 有效验证。因此，在其引进公共部门的发展历程与 现实效应上 ，都明显体现着一种工具理性和管理主 义倾 向。在体系构成上 ，公共部门绩效管理是多种 管理 工具 的融合 与共 同作用 ，并逐渐 形成 了包括 绩 效评估 、绩效合同、绩效审计、绩效预算、绩效规 制 、绩效 申诉等 一整套 管理方 法 ，其终极 目标都指 向公共部 门绩效 的提 升 ，本文只取 其 中比较常用 、 且 目前发展较为成熟 的几项工具作 以介绍 。 1．绩效评估的工具效应 。绩效评估是根据预定 的管 理 I|标 ，运 用一 套力求 全面 、客观 、公平 的评 估指标 ，对特 定时期 公共组 织和人 员的管 理状 况进 行全 面综合 测评 的过 程 。在整 个公共 部 门绩效管理 体系中，绩效评估扮演着元工具的核心角色，对于 提高政府的管理绩效有直接的促进功能，并起到承 上启下 的作用 。 首先 ，绩效 评估 是一 种映射 工具 。通过对 目标 结 果 的纵 横 比较 ，不 仅 可 以反 映公 共 部 门内部 机 构 、组 织 、人 员 等 静 态情 况 ，而 且 可 以了解 公 共 部 门 目前 的管理 制度执 行状况 与效 率 ，管 理 目标 实 现 程度 与效果 ，以及公 民对政府 行 为的真 实感受等 动态过程。其次，绩效评估可 以延伸为一种约束工 具。虽然绩效评估本身只是一种现实状况的综合反 映 ，但 是 ，评 估 与既 定的管 理 目标 是直接 联系 的， 通 过各 种公 开 的纵横对 比，找 出其 间 的差 距 ，进 而 形 成压 力 。更为重 要 的是 ，绩 效评估 总是 与绩效奖 惩直接 联系起 来 ，成 为奖优 罚劣 、奖勤 罚懒 的直接 依 据 ，这必然 能够 产生激 励和 引导 ，进一 步提 高组 织 的管理绩效。再次，绩效评估还是一种持续改进 工 具 。评估 的过程 就是 组织行 为诊 断 的过 程 。运行 绩效评估的目的不仅仅在于反映过去工作状态，更 重要 的是通过 评 估发现 问题 ，找 出差距 ，进而调 适 维普资讯 http://www.cqvip.com