除自己的暴力抗拒之外,几乎没有其它要求公务员承担责任联系的空洞的主体外壳,既缺乏强壮的筋骨,又无丰满的血 的有效途径。 肉,与中国现实中那种无处不在的强大行政机构极不相称 现有行政主体理论在这方面研究的缺失,过分地、盲目这样的研究,当然无法指望它能产生什么有意义的功能来 强调机关责任、国家责任,事实上给中国行政实务界的违 它既没有概括出实然的中国行政系统,更没有发现中国需 法行政行为起到了保驾护航的作用。原因是多方面的其中要的应然的行政系统。它采取的是一种孤立的、片面的、机 一个认识上的失误,在于对国家责任的性质和目的认识不械的研究方法,其中一个重要的原因,就在于把行政组织法 清1、由于国家主权的至上性最高性和自主性它的意志通的研究排除出关注视野。 过制定法律表现出来,包括设立行政机关,都是立法表现出 行政组织法本应是主体理论的当然研究对象。因为行 来的。但国家对立法责任的承担不是外在力量追究的而是政组织法规定的唯一内容就是关于行政主体的内容,它规定 它自主决定 此,所谓“国家责任”,法院是无权追究的。 行政主体的建立条件、职权划分、相互关系、内部职位设置等 2、国家授权行政主体行使行政职权,是要求其依法行使,并等问题,如果不把它纳入行政主体理论的研究范围在行政 没有许可其它违法行使。那么,国家对依法行使的行政行为法学中,它又到哪里寻找自己的位置呢?实际上它在行政主 负责任没有理由对违法的行为负责任。违法行为只能由违体理论中有自己的位置那就是,它塑造一个个行政主体的 法行为者自已去承担责任 完整架构,又明确厘清各主体的相互关系。从行政主体理论 原有行政主体理论没有理清国家责任、行政主体责任和的角度看,如果缺少了这部分内容,主体理论便只能是既不 务员责任的区别之所在,在具体对待上,偏重于让国家责研究各主体的内部结构也不研究其相互关系的主体理沦,这 任和主体责任吸收具体行为者—公务员的违法行为责任 又是什么样的主体理论呢? 这正是有学者批判原行政主体理论“主体责任错位”的原因 有主体理论中,对主体的分类有一种奇怪的分类,即 之所在。2l 内部主体和外部主体的分类。原有理论认为,行政主体是享 因此关于“行政主体独立承担责任”的最终含义,应是有行政权以自己的名义独立行使行政权并独立参加行政诉 具体行为者承担责任。合法行为的责任当然由国家承担但讼的组织。那么内部行政主体则是对行政主体的内部事务 违法行为的责任只在权衡后作适当的承担。但这不是因为进行管理的组织,它无权以自己的名义对外行为,当然也更 国家违法而承担责任。违法责任只能由行为者具体的公务无权以自己的名义参加诉讼,并且认为它本身就没有独立 人员承担,其承担的依据就是其实施的违法行政行为,一句性无从承担行为责任。那么,这种“内部行政主体“,它是 话,“谁行为谁责任。” “行政主体"吗?就是这样的一种十分奇怪的主体分类,以及 这一理念在中国行政主体理论中的引人,带有革命性的同样奇怪的内外行政行为的分类认为“行政法是调整行政 关系和行政监督关系的法律”,“行政关系是行政机关在行使 三、中国现有行政主体理论与行政组织法 职权过程中与相对人之间发生的关系”。那么,因“内部行 中国现有的行政主体理论,不仅没有处理好行政组织法政行为”形成的“内部行政关系”,不是与相对人发生的关系 在本理论中的地位相反甚至有把行政组织法研究排除出便不属于行政法的调整范围。由此有关行政组织问题是行 去的倾向。因此,最终没有建立起自己完整的理论体系,表 政“内部”的问题,与此相关的行政组织法便也被顺理成章的 现得散乱无章结果当然无法显示它对中国社会的强大指导 划归“行政内部问题”,似乎也不是行政学的研究范围;再加 上行政诉讼法把“内部行为”排除出诉讼范围,这似乎又为这 这样狭隘的研究范围和低下的研究视角造成的结果是种论调找到了“现实的法律依据”。就这样,行政组织法被有 些学者有应无意的剔出了行政法学的研究范围。这真是行 、研究重点放在被告资格的确认上,虽然也认识到主体政法学研究的一个天大的陷阱,请问,如果仅研究所谓“外 资格的确认有利于确定行政行为的效力但由于又把行政主部”的问题那么,这外部的从何而来?如果这外部的有许多 体和行政行为作内外划分内部的方面认为不在行政法的研问题要解决,不研究它内部的根据能找到真正的解决办法 究范围内,那么行政主体自我确定自己行为效力的问题,当 吗?中国行政法难道就应该停留在这种外部的表面上的研 然是内部行为了;相对方被认为是被管理者,行政行为有 究层面上吗? 有效,相对方如果仅仅自己作判断究竟能对行政主体产生 多大的影响这方面的研究成果并不多。因此,行政主体资参考文献 格要件的研究重点就放在行政诉讼被告资格的研究上了 [1]方世荣《违法具体行政行为中的个人因索及其责 因为这似乎才是唯一能产生实际效果的部分 探讨》载《中国法学》1994年第二期。 孤零零地研究行政机关和授权组织,似乎这就是对行 [2]见薛刚凌《行政主体之再思考》载《中国法学》201 政主体理论中的主体的夯尽式的研究,别的没有其它问题 了。至于各行政主体内部的结构,权力分配,各行政主体之 [3]见罗豪才《行政法学》中国政法大学出版社199年 间的相互关系等问题依然停留在对实然状态的描述的阶 修订版 段或者处于研究的空白。给人的印象是,中国庞大的行政 责任编辑:佘克) 机构,反应在行政法学中仅只有两个孤立的、相互之间没有 万方数据除自己的暴力抗拒之外，几乎没有其它要求公务员承担责任 的有效途径。 现有行政主体理论在这方面研究的缺失，过分地、盲目 地强调机关责任、国家责任，事实上给中国行政实务界的违 法行政行为起到了保驾护航的作用。原因是多方面的，其中 一个认识上的失误，在于对国家责任的性质和目的认识不 清，1、由于国家主权的至上性、最高性和自主性，它的意志通 过制定法律表现出来，包括设立行政机关，都是立法表现出 来的。但国家对立法责任的承担不是外在力量追究的，而是 它自主决定的。因此，所谓“国家责任”，法院是无权追究的。 2、国家授权行政主体行使行政职权，是要求其依法行使，并 没有许可其它违法行使。那么，国家对依法行使的行政行为 负责任，没有理由对违法的行为负责任。违法行为只能由违 法行为者自己去承担责任。 原有行政主体理论没有理清国家责任、行政主体责任和 公务员责任的区别之所在，在具体对待上，偏重于让国家责 任和主体责任吸收具体行为者——公务员的违法行为责任。 这正是有学者批判原行政主体理论“主体责任错位”的原因 之所在。[2] 因此，关于“行政主体独立承担责任”的最终含义，应是 具体行为者承担责任。合法行为的责任当然由国家承担，但 违法行为的责任只在权衡后作适当的承担。但这不是因为 国家违法而承担责任。违法责任只能由行为者具体的公务 人员承担，其承担的依据就是其实施的违法行政行为，一句 话，“谁行为，谁责任。” 这一理念在中国行政主体理论中的引人，带有革命性的 冲击。 三、中国现有行政主体理论与行政组织法 中国现有的行政主体理论，不仅没有处理好行政组织法 在本理论中的地位，相反，甚至有把行政组织法研究排除出 去的倾向。因此，最终没有建立起自己完整的理论体系，表 现得散乱无章，结果当然无法显示它对中国社会的强大指导 作用。 这样狭隘的研究范围和低下的研究视角，造成的结果是 这样的： l、研究重点放在被告资格的确认上，虽然也认识到主体 资格的确认有利于确定行政行为的效力，但由于又把行政主 体和行政行为作内外划分，内部的方面认为不在行政法的研 究范围内，那么行政主体自我确定自己行为效力的问题，当 然是内部行为了；相对方被认为是被管理者，行政行为有没 有效，相对方如果仅仅自己作判断，究竟能对行政主体产生 多大的影响，这方面的研究成果并不多。因此，行政主体资 格要件的研究，重点就放在行政诉讼被告资格的研究上了， 因为这似乎才是唯一能产生实际效果的部分。 2、孤零零地研究行政机关和授权组织，似乎这就是对行 政主体理论中的主体的穷尽式的研究，别的没有其它问题 了。至于各行政主体内部的结构，权力分配，各行政主体之 间的相互关系等问题，依然停留在对实然状态的描述的阶 段，或者处于研究的空白。给人的印象是，中国庞大的行政 机构，反应在行政法学中仅只有两个孤立的、相互之间没有 联系的空洞的主体外壳，既缺乏强壮的筋骨，又无丰满的血 肉，与中国现实中那种无处不在的强大行政机构极不相称。 这样的研究，当然无法指望它能产生什么有意义的功能来 它既没有概括出实然的中国行政系统，更没有发现中国需 要的应然的行政系统。它采取的是一种孤立的、片面的、机 械的研究方法，其中一个重要的原因，就在于把行政组织法 的研究排除出关注视野。 行政组织法本应是主体理论的当然研究对象。因为行 政组织法规定的唯一内容就是关于行政主体的内容，它规定 行政主体的建立条件、职权划分、相互关系、内部职位设置等 等问题，如果不把它纳入行政主体理论的研究范围，在行政 法学中，它又到哪里寻找自己的位置呢?实际上它在行政主 体理论中有自己的位置，那就是，它塑造一个个行政主体的 完整架构，又明确厘清各主体的相互关系。从行政主体理论 的角度看，如果缺少了这部分内容，主体理论便只能是既不 研究各主体的内部结构也不研究其相互关系的主体理沦，这 又是什么样的主体理论呢? 原有主体理论中，对主体的分类有一种奇怪的分类，即 内部主体和外部主体的分类。原有理论认为，行政主体是享 有行政权，以自己的名义独立行使行政权并独立参加行政诉 讼的组织。那么，内部行政主体则是对行政主体的内部事务 进行管理的组织，它无权以自己的名义对外行为，当然也更 无权以自己的名义参加诉讼，并且认为它本身就没有独立 性，无从承担行为责任。那么，这种“内部行政主体”，它是 “行政主体”吗?就是这样的一种十分奇怪的主体分类，以及 同样奇怪的内外行政行为的分类，认为“行政法是调整行政 关系和行政监督关系的法律”，“行政关系是行政机关在行使 职权过程中与相对人之间发生的关系”。【31那么，因“内部行 政行为”形成的“内部行政关系”，不是与相对人发生的关系 便不属于行政法的调整范围。由此，有关行政组织问题是行 政“内部”的问题，与此相关的行政组织法便也被顺理成章的 划归“行政内部问题”，似乎也不是行政学的研究范围；荐加 上行政诉讼法把“内部行为”排除出诉讼范围，这似乎又为这 种论调找到了“现实的法律依据”。就这样，行政组织法被有 些学者有应无意的剔出了行政法学的研究范围。这真是行 政法学研究的一个天大的陷阱，请问，如果仅研究所谓“外 部”的问题，那么，这外部的从何而来?如果这外部的有许多 问题要僻决，不研究它内部的根据，能找到真正的解决办法 吗?中国行政法难道就应该停留在这种外部的表面上的研 究层面上吗? 参考文献 【1]见方世荣《违法具体行政行为中的个人因索及其责 任探讨》栽《中国法学》1994年第二期。 [2]见薛刚凌《行政主体之再思考》栽《中国法学))2001 年第二期。 [3]见罗豪才《行政法学》中国政法大学出版社1999年 修订版。 (责任编辑：余克) 万方数据