所谓“责任定位错误”,是指行为者与责任承担者的错织。本文主要对13两个要件进行分析,来考察这种理论 位。这表现在三个方面:一是具体行政行为的实施者一 计的局限生。 公务人员与其所在机关的责任错位,即公务人员的违法行政 首先来看第一个要件,行政机关和授权组织真的享有行 行为的责任由其所在机关承担;二是派出机构、内部机构、受政权吗?我国宪法规定,国家的一切权力属于人民。我国在 托组织等的违法行政行为责任由其主管机关承担:三是行政国家机构建设方面采取的是民主集中制,不是分权制,立法、 机关的责任与国家责任的错位。行政诉讼法中对被告的这司法和行政权的区别,仅只是分工的不同,而非分权。由此 种规定,现有主体理论中也便给于相应地诠释 看来,行政机关并非是国家行政权力的所有者,它只是国家 这种责任承担的错位会带来如下恶果 为了行使行政权力而设立的执行工具。这与作为民事主体 1、承担责任者推卸责任,结果责任没有人承担。这种情的所有权性质根本不同。行政主体无权处置行政职权便是 况尤其是在中国机关林立,相互间关系纵横交错,职权划分 享有行政权的最有力的证据。行政机关并不享有行政 不清的状况下,更容易发生,行政诉讼实践中不乏这样的事 权,准确地说,它只是依国家意志使用国家行政权,它拥有的 只是行政权一定程度的使用权,而非所有权。授权组织更是 2、行为者不承担责任或承担责任太轻,导致他们并不怕如 法。由于违法行政行为的责任全部或主要由主管机关承 出现这种偏差的原因,一是因为创设主体理论时,对民 担造成行为者没有顾忌的心态结果是他们在下次行为中法中民事主体理论的借鉴时,没有深入考查行政法自身特点 并没因上次受到惩罚而提高警惕。这种状况,违法行政行为的结果。二是与我国的政治传统有关,人们日常观念中,国 怎么能得到有效遏制呢? 家机关代表国家,甚至就是国家 3原告讨个说法的对象往往就是行为者,但在法庭上却 再来看第三个资格要件的问题,中国的行政主体真的能 无法与其交锋,胜诉后也难以看到具体行为者承担责任的情独立承担行政 况,“民愤”并没有得到宜泄。行政机关执行法律,具体都要 它没有收益。因为它是为公益而存在的,它的类似收 落实到作为个体的公务员去执行,而违法行政行为一般就发益的行为,所获得的一切都必须上缴国家。 生在具体行政行为领域,是“歪嘴和尚把经念歪了”,作为法 2、它的一切费用开支全部来源于国家。在这方面,它是 律的经并没歪,问题就出在把“经”念歪的“歪嘴和尚”身上,完全依附于国家的。如果从民法的角度看,所谓的“独立承 不追究“歪嘴和尚”的责任,却追究“掌经者”的责任,后果是担责任”就无从说起。行政主体的财产责任事实上是由国家 很明显的 承担的,如国家赔偿法中的规定,赔偿由国库开支。自己的 现有行政主体理论把承担部分公务职能的公用企业、事行为责任要别的主体承担,这种情况的后果是显而易见的 业单位和其它社会组织排除出行政主体范围之外,造成在行任何主体对自己的行为不承担责任对于民主社会那是十分 诉讼实践中一些案件的被告无法确定,既无法律依据,也令人不安的事既然行政主体在财产上无法独立承责任 无也无学理根据。中国行政诉讼经历十几年的实践积累了那么只能从它本身的其它方面寻求承担责任的基础。行政 大量的经验;在中国整体社会结构大变迁的背景下,也遇到主体是行政权的使用者;行政权的使用表现为行政行为;而 了一系列的难题其中如何定位承担部分公务职能的企事业带来违法与合法效果的也正是行政行为。但行政行为本身 单位和社会组织的性质与地位问题,至今没有得到解决 不能承担责任,能承担责任的是行政行为的实施者。行政行 二、现有行政主体理论的行政主体资格要件分析 为只能作为承担责任的一个依据、标准或尺度。现实中也正 在主体定位上,由于仅停留在对《行政诉讼法》被告确认是这样做的。但是,行政主体作为一个集合概念,它的责任 部分进行诠释的层面上,中国行政主体理论的研究视角不仅只能具体的落实到它的组成人员身上,其它找不到可承担责 低下而且狭隘,因此不能真正框定适应中国发展需要的主体任的东西。因为行政主体的财产、办公用具等都是为公益而 范围 设的,它们的损失同时就是对公益的损害 (一)翻看中国行政法学界关于行政主体的论述部分,会 因此结果只有一个:行政主体承担责任的方式是它的 发现大多数著作都认为我国行政主体只有两种:一是行政机公务人员因其所实施的行政行为而承担责任。这正是现有 关,二是授权组织。这与《行政诉讼法》的被告确认部分的规行政主体理论没有给予应有关注的问题之一。过去往往过 定 而且行政诉讼法没有变化,行政主体理论这部分高的强调国家责任和机关责任,而对公务员的行政责任重视 内容十年间也没有变化。这种诠释的研究视角便展现无遗。不够。这一点表现在诉讼中,公务员只因“故意或重大过失 中国的行政主体现状,真的就如此适应中国的发展吗?在这而承担责任,表面上于法有掘,事实上是为公务员承担责任 两种主体之外的那些行使行政职权的组织在行政法中如何留下了很大的法律盲区;即便如此,公务员的责任法院出无 调整? 权追究,只能交给行政主体通过“内部行政行为”去追究。 (二)从通说中行政主体的资格要件的分析入手,会看到 种“内部”追充就如发生在铁暮中的事一样,“外部”的公 原有主体理论的根本性失误。 民法院都无权过问。在复议领域也一样,公民只有权针对 通说的三个资格要件是:1行政主体必须是依法享有行整个行政主体要求承担违法责任,而无权就“内部行政行为 政职;仅的组织:2行政主体必项是能以自己的名义实施行要求具体的行为人承担违法责任,这只能靠行政主体自己去 政活动的组织:3、行政主体必须是能独立承担行政责任的组追究。在行政行为领域,问题更为严重,作为相对方的公民 万方数据所谓“责任定位错误”，是指行为者与责任承担者的错 位。这表现在三个方面：一是具体行政行为的实施者… 公务人员与其所在机关的责任错位，即公务人员的违法行政 行为的责任由其所在机关承担；二是派出机构、内部机构、受 托组织等的违法行政行为责任由其主管机关承担：三是行政 机关的责任与国家责任的错位。行政诉讼法中对被告的这 种规定，现有主体理论中也便给予相应地诠释。 这种责任承担的错位会带来如下恶果： l、承担责任者推卸责任，结果责任没有人承担。这种情 况尤其是在中国机关林立，相互间关系纵横交错，职权划分 不清的状况下，更容易发生，行政诉讼实践中不乏这样的事 例。 2、行为者不承担责任或承担责任太轻，导致他们并不怕 违法。由于违法行政行为的责任全部或主要由主管机关承 担，造成行为者没有顾忌的心态，结果是他们在下次行为中 并没因上次受到惩罚而提高警惕。这种状况，违法行政行为 怎么能得到有效遏制呢? 3、原告讨个说法的对象往往就是行为者，但在法庭上却 无法与其交锋，胜诉后也难以看到具体行为者承担责任的情 况，“民愤”并没有得到宣泄。行政机关执行法律，具体都要 落实到作为个体的公务员去执行，而违法行政行为一般就发 生在具体行政行为领域，是“歪嘴和尚把经念歪了”，作为法 律的经并没歪，问题就出在把“经”念歪的“歪嘴和尚”身上， 不追究“歪嘴和尚”的责任，却追究“掌经者”的责任，后果是 很明显的。 现有行政主体理论把承担部分公务职能的公用企业、事 业单位和其它社会组织排除出行政主体范围之外，造成在行 政诉讼实践中一些案件的被告无法确定，既无法律依据，也 无也无学理根据。中国行政诉讼经历十几年的实践，积累了 大量的经验；在中国整体社会结构大变迁的背景下，也遇到 了一系列的难题，其中如何定位承担部分公务职能的企事业 单位和社会组织的性质与地位问题，至今没有得到解决。 二、现有行政主体理论的行政主体资格要件分析 在主体定位上，由于仅停留在对《行政诉讼法》被告确认 部分进行诠释的层面上，中国行政主体理论的研究视角不仅 低下而且狭隘，因此不能真正框定适应中国发展需要的主体 范围。 (一)翻看中国行政法学界关于行政主体的论述部分，会 发现大多数著作都认为我国行政主体只有两种：一是行政机 关，二是授权组织。这与《行政诉讼法》的被告确认部分的规 定相一致。而且行政诉讼法没有变化，行政主体理论这部分 内容十年间也没有变化。这种诠释的研究视角便展现无遗。 中国的行政主体现状，真的就如此适应中国的发展吗?在这 两种主体之外的那些行使行政职权的组织在行政法中如何 调整?” (二)从通说中行政主体的资格要件的分析人手，会看到 原有主体理论的根本性失误。 通说的三个资格要件是：l、行政主体必须是依法享有行 政职；仅的组织：2、行政主体必项是能以自己的名义实施行 政活动的组织：3、行政主体必须是能独立承担行政责任的组 回 织。本文主要对l、3两个要件进行分析，来‘考察这种理论 设计的局限生。 首先来看第一个要件，行政机关和授权组织真的享有行 政权吗?我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。我国在 国家机构建设方面采取的是民主集中制，不是分权制，立法、 司法和行政权的区别，仅只是分工的不同，而非分权。由此 看来，行政机关并非是国家行政权力的所有者，它只是国家 为了行使行政权力而设立的执行工具。这与作为民事主体 的所有权性质根本不同。行政主体无权处置行政职权便是 它不享有行政权的最有力的证据。行政机关并不享有行政 权，准确地说，它只是依国家意志使用国家行政权，它拥有的 只是行政权一定程度的使用权，而非所有权。授权组织更是 如此。 出现这种偏差的原因，一是因为创设主体理论时，对民 法中民事主体理论的借鉴时，没有深入考查行政法自身特点 的结果。二是与我国的政治传统有关，人们日常观念中，国 家机关代表国家，甚至就是国家。 再来看第三个资格要件的问题，中国的行政主体真的能 独立承担行政责任吗? I、它没有收益。因为它是为公益而存在的，它的类似收 益的行为，所获得的一切都必须上缴国家。 2、它的一切费用开支全部来源于国家。在这方面，它是 完全依附于国家的。如果从民法的角度看，所谓的“独立承 担责任”就无从说起。行政主体的财产责任事实上是由国家 承担的，如国家赔偿法中的规定，赔偿由国库开支。自己的 行为责任要别的主体承担，这种情况的后果是显而易见的。 任何主体对自己的行为不承担责任对于民主社会那是十分 令人不安的事，既然行政主体在财产上无法独立承担责任。 那么只能从它本身的其它方面寻求承担责任的基础。行政 主体是行政权的使用者；行政权的使用表现为行政行为；而 带来违法与合法效果的也正是行政行为。但行政行为本身 不能承担责任，能承担责任的是行政行为的实施者。行政行 为只能作为承担责任的一个依据、标准或尺度。现实中也正 是这样做的。但是，行政主体作为一个集合概念，它的责任 只能具体的落实到它的组成人员身上，其它找不到可承担责 任的东西。因为行政主体的财产、办公用具等都是为公益而 设的，它们的损失同时就是对公益的损害。 因此，结果只有一个：行政主体承担责任的方式是它的 公务人员因其所实施的行政行为而承担责任。这正是现有 行政主体理论没有给予应有关注的问题之一。过去往往过 高的强调国家责任和机关责任，而对公务员的行政责任重视 不够。这一点表现在诉讼中，公务员只因“故意或重大过失” 而承担责任，表面上于法有掘，事实上是为公务员承担责任 留下了很大的法律盲区；即便如此，公务员的责任法院出无 权追究，只能交给行政主体通过“内部行政行为”去追究。∞ 这种“内部”追究就如发生在铁暮中的事一样，“外部”的公 民、法院都无权过问。在复议领域也一样，公民只有权针对 整个行政主体要求承担违法责任，而元权就“内部行政行为” 要求具体的行为人承担违法责任，这只能靠行政主体自己去 追究。在行政行为领域，问题更为严重，作为相对方的公民， 万方数据