幅度的主张与整体治理具有相同取向，竞争治理强 性不可能形成充分竞争，从而最终导致市场失灵。 调非垄断化和引入竞争机制。非垄断化旨在对政 同时，竞争治理使得地方政府和部门为吸引流动性 府、市场和社会之间关系进行调整，使政府机构与 的要素而展开激烈竞争，直接导致了地方垄断与保 外部组织通过竞争方式，以实现政府运行效率和公 护主义的产生，滋生权力寻租和腐败行为，造成政 共服务水平的提高：引入竞争机制的目的在于在政 府在功能和地域上的交叉与重叠以及资源浪费。 府机构内部进行市场机制的模拟，通过政府组织间 在实践中，竞争治理逐渐暴露出在协调、合作与整 的客户竞争、民营化和合同外包等竞争形式来提高 合上的严重不足，从某种程度上削弱了政府和组织 效率和质量。对于无法采用公私竞争的公共部门， 在处理综合性、复杂性和多元性问题的能力，无法 则引入内部竞争机制来提高服务质量。竞争治理 建构政府、市场和社会三方共同合作的治理框架， 通过对非垄断化和竞争机制的强调，以打破强制性 导致了政府各自为政、信息与资源的部门化、政府 的划片服务和客户分割等公共服务的传统供给方 部门的碎片化和公共服务的裂解性等缺陷。新合 式，使公共服务供给竞争化、分散化，服务规模小型 同主义的合同外包容易产生腐败和不道德问题。 化和顾客服务选择的自由化，试图将竞争治理中竞 于是休斯指出，伦理问题在私营部门中没有得到解 争的残酷性和生存压力作为政府运行效率和服务 决的事实对公共管理是一个警告51（四） 质量提高的动力来源。如在英国，将客户竞争和内 整体治理则在反思竞争治理所导致的碎片化 部市场作为公共组织间竞争的主要方式，实行服务 和裂解性的基础上，特别强调在组织架构与型态 分散化和服务机构小型化，让客户自由选择服务的 上，实行治理层级的整合、治理功能的整合和公 供给，迫使公共服务机构通过竞争以赢得客户” 私部门的整合州1。并突出政策、规章、服务与监 和利润。这一治理范式虽然对提高行政效率、优化 督等四个层面的治理行为以实现以上三方面的整 资源配置等层面产生了积极作用，但是，竞争治理 合。同时，整合采购过程，部分公共部门服务不再 过度强调专业分工和分权化，实行小部门化和分散 实行合同外包等竞争方式，把部分已承包的内容和 化，尤其是“在引入竞争机制的同时，却忽视了部 部分已经下放的权力收归中央，重新政府化和新的 门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构。” 集权化。提倡组织整合与重建，注重政府的整体性 而“在整个公共部门中，各部和其执行局互不相 运行，重新整合功能相近或相同的机构、部门或组 关，缺乏合作的决策机制州1(2。可见，竞争治 织，实行大部门式治理，构建整体性的整理模式。 理忽略了政府组织竞争和完全竞争市场诱因结构 同样，竞争治理与整体治理图式差异也可通过 上的差异。关于由市场来供给公共物品与服务的 具体的价值点及其形成的价值曲线图进行描述。 市场导向，以及将市场竞争机制全盘引入公共部门 从具体的价值点及其形成的价值曲线图（如图1） 的做法，严重忽视了市场固有的缺陷，是对市场的 进行观之，尽显整体治理对竞争治理的承继、修正 盲目崇拜。比如在公共物品的供给上，由于其特殊 与超越。 整体治理 竞争治理 公正竞争协调分权化合作与整合 图1整体治理与竞争治理的价值曲线图 综上所述，伴随着全球化、知识经济和市场化 主义，从某种程度上提高了政府效率，降低了行政 的来临，在对传统官僚制效率低下、结构僵化和反 成本，增强了政府的灵活性和反应能力，是一种新 应迟钝等弊端进行反思和批判基础上逐渐形成了 的行政管理微观治理范式。但竞争治理的工具主 以市场化、分权化和民营化为工具的竞争治理，通 义、市场导向、民营化造成了管理碎片化和服务的 过在政府部门中引入竞争机制，运用现代管理技 分裂性等弊病，导致了严重的危机。正如台湾学者 术，实行市场导向、顾客导向绩效导向和效率至上 林水波所说，“传统公共行政与新公共管理所采取 85 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net幅度的主张与整体治理具有相同取向 ,竞争治理强 调非垄断化和引入竞争机制。非垄断化旨在对政 府、市场和社会之间关系进行调整 ,使政府机构与 外部组织通过竞争方式 ,以实现政府运行效率和公 共服务水平的提高 ;引入竞争机制的目的在于在政 府机构内部进行市场机制的模拟 ,通过政府组织间 的客户竞争、民营化和合同外包等竞争形式来提高 效率和质量。对于无法采用公私竞争的公共部门 , 则引入内部竞争机制来提高服务质量。竞争治理 通过对非垄断化和竞争机制的强调 ,以打破强制性 的划片服务和客户分割等公共服务的传统供给方 式 ,使公共服务供给竞争化、分散化 ,服务规模小型 化和顾客服务选择的自由化 ,试图将竞争治理中竞 争的残酷性和生存压力作为政府运行效率和服务 质量提高的动力来源。如在英国 ,将客户竞争和内 部市场作为公共组织间竞争的主要方式 ,实行服务 分散化和服务机构小型化 ,让客户自由选择服务的 供给 ,迫使公共服务机构通过竞争以赢得“客户 ” 和利润。这一治理范式虽然对提高行政效率、优化 资源配置等层面产生了积极作用 ,但是 ,竞争治理 过度强调专业分工和分权化 ,实行小部门化和分散 化 ,尤其是“在引入竞争机制的同时 ,却忽视了部 门之间的合作与协调 ,造成碎片化的制度结构。” 而“在整个公共部门中 ,各部和其执行局互不相 关 ,缺乏合作的决策机制 ” [ 14 ] ( P251) 。可见 ,竞争治 理忽略了政府组织竞争和完全竞争市场诱因结构 上的差异。关于由市场来供给公共物品与服务的 市场导向 ,以及将市场竞争机制全盘引入公共部门 的做法 ,严重忽视了市场固有的缺陷 ,是对市场的 盲目崇拜。比如在公共物品的供给上 ,由于其特殊 性不可能形成充分竞争 ,从而最终导致市场失灵。 同时 ,竞争治理使得地方政府和部门为吸引流动性 的要素而展开激烈竞争 ,直接导致了地方垄断与保 护主义的产生 ,滋生权力寻租和腐败行为 ,造成政 府在功能和地域上的交叉与重叠以及资源浪费。 在实践中 ,竞争治理逐渐暴露出在协调、合作与整 合上的严重不足 ,从某种程度上削弱了政府和组织 在处理综合性、复杂性和多元性问题的能力 ,无法 建构政府、市场和社会三方共同合作的治理框架 , 导致了政府各自为政、信息与资源的部门化、政府 部门的碎片化和公共服务的裂解性等缺陷。新合 同主义的合同外包容易产生腐败和不道德问题。 于是休斯指出 ,伦理问题在私营部门中没有得到解 决的事实对公共管理是一个警告 [ 15 ] ( P297) 。 整体治理则在反思竞争治理所导致的碎片化 和裂解性的基础上 ,特别强调在组织架构与型态 上 ,实行“治理层级的整合、治理功能的整合和公 私部门的整合 ” [ 20 ]。并突出政策、规章、服务与监 督等四个层面的治理行为以实现以上三方面的整 合。同时 ,整合采购过程 ,部分公共部门服务不再 实行合同外包等竞争方式 ,把部分已承包的内容和 部分已经下放的权力收归中央 ,重新政府化和新的 集权化。提倡组织整合与重建 ,注重政府的整体性 运行 ,重新整合功能相近或相同的机构、部门或组 织 ,实行大部门式治理 ,构建整体性的整理模式。 同样 ,竞争治理与整体治理图式差异也可通过 具体的价值点及其形成的价值曲线图进行描述。 从具体的价值点及其形成的价值曲线图 (如图 1) 进行观之 ,尽显整体治理对竞争治理的承继、修正 与超越。 公正 竞争 协调 分权化 合作与整合 图 1 整体治理与竞争治理的价值曲线图 综上所述 ,伴随着全球化、知识经济和市场化 的来临 ,在对传统官僚制效率低下、结构僵化和反 应迟钝等弊端进行反思和批判基础上逐渐形成了 以市场化、分权化和民营化为工具的竞争治理 ,通 过在政府部门中引入竞争机制 ,运用现代管理技 术 ,实行市场导向、顾客导向、绩效导向和效率至上 主义 ,从某种程度上提高了政府效率 ,降低了行政 成本 ,增强了政府的灵活性和反应能力 ,是一种新 的行政管理微观治理范式。但竞争治理的工具主 义、市场导向、民营化造成了管理碎片化和服务的 分裂性等弊病 ,导致了严重的危机。正如台湾学者 林水波所说 ,“传统公共行政与新公共管理所采取 85