设简单化，很难从根本上解释人的复杂性动机，从 场导向的工具主义理性的追求，主张放松行政规 而存在理论假设不当。同时，经济学是一门存在 制，实行绩效目标控制，并以经济、效率和效益为标 自身缺陷的学科，将其运用于公共部门管理之中必 准进行评估，从而将经济、效率和效益作为公共部 将产生许多问题州21m27。虽然在竞争治理的组 门的价值取向，竞争治理的这一价值取向偏离公共 织运行和人事管理等层面，公私部门间存在许多共 管理的目标，将导致正义、公平、责任性等民主价值 同取向，但其区别也是不容忽视的，将经济理论直 的日渐式微。于是，金和斯迪沃斯于1998在《政府 接移植到公共部门之中，衍生出了大量问题。在目 是我们的》一书中提出政府属于它的公民，也就是 标上，公共部门旨在实现公共利益的最大化，与企 说公共部门的价值追求并非绩效，而是公民的整体 业等私营部门的个人利益最大化取向相冲突，使 利益、平等、公正、自由等价值的实现。 经济人假设失去了成立的前提和基础。在功能 与竞争治理相对应，整体治理则在对竞争治理 上，如国防、外交等公共部门具有天然的垄断性，无 的进行反思与批判的基础上，将满足公众的整体需 法进行分权和私有化。以经济理论为支撑的竞争 求作为核心理念，将预防和结果作为导向；在肯定 治理显示出浓厚的经济性色彩，个人利益最大化追 效率价值的同时，注重对正义、公平、责任性等民主 求，政府是掌舵者而不是服务者，致使公共部门的 价值的强调和对公民权利、人民主权和公共利益等 服务性被忽视，公共服务供给严重不足，其公共性 多元价值的追求，以充分体现公共行政的公共性 遭到背离。 本质。 而整体治理则是以整体主义和信息技术论为 三)治理导向与目标追求 理论基础。其中，整体治理基于整体主义，将整体 竞争治理认为在顾客导向理念的指导下，构建 利益视为最高价值，强调政府组织的整体利益及其 顾客导向管理模式，建立政府和顾客之间的信任关 整体的内部联系，把能否维持和保护政府组织功能 系，采用付费方式自由选择服务供给者，以有效避 的完整、稳定和持续存在及发挥作用作为衡量政府 免政治因素所带来不当干预。同时，竞争治理提倡 治理方式有效性程度的根本尺度和终极标准，基本 遵循顾客至上原则，对政府组织进行符合顾客需求 前提是非中心化。这一治理方式超越了人类中心 的流程再造，以一流质量为顾客提供最佳服务，并 主义、人本主义和自由主义。同时，整体治理基于 且可以实现公平。事实上，竞争治理的顾客导向将 信息技术论，将信息技术作为治理手段，对不同的 公民视为顾客，希冀政府以企业对待顾客的方式来 信息网络技术进行整合，简化基础性网络程序，实 对待公民，这将大大降低公民在政府中的地位， 行在线治理模式以及政府行政业务与流程透明 “顾客的含义也无法从根本上诠释公民的真实内 化、整合化的一站式即时服务，提高政府整体运作 涵，正如波利特所认为的那样，公共服务的消费者 效率和效能。其中，政府扮演着整体性服务供给者 绝非只是消费者，他们还是公民，即公民还是政府 的角色。 权力最终所有者。 (二)价值取向与核心理念 与竞争治理不同，整体治理则强调预防、公民 竞争治理以经济人”假设作为方法论基础， 需求和结果导向。以满足公众的整体需求为主导 通过借鉴私人部门和企业的管理原理和理论工具， 理念，即将个人的生活事件列为政府治理的优先 引入公共物品和服务供给的市场竞争模式，极力推 考虑项目，将政府组织'的研究重点转移到个人 崇良性竞争，强调市场取向和竞争导向，片面追求 问题的解决州。其中整体治理与竞争治理的 效率、经济和效益最大化。为打破公共部门的垄 最大区别在于，它是“以解决人民的生活问题为政 断，竞争治理主张通过公开竞标方式将公共服务进 府运作的核心州，整体治理以解决公众的需求问 行合同外包，实行目标管理和全面质量管理。正如 题为假设和前提，其目标是使政府的各层级、机构 罗伯特·登哈特所说，“以自由、正义和公平等术 和公私部门的必要性整合，构建多元的公私合作伙 语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去 伴关系，充分调动诸如企业、非政府组织等各种社 它们作为评判标准的重要性，取而代之的是一种 会资源与力量，积极参与公共服务的提供，形成服 成本收益计算和手段和目的的计算’。当效率 务型政府的“宫民合作的网络形态，实现政府的 的衡量成为唯一的讨论议题的时候，协商的、沟通 整体性运作。 的以及参与的功能都将失去它们的重要 (四)治理方式与治理工具 性州]1)。由此见，竞争治理关于效率导向、市 虽然竞争治理削减政府规模、精简层级、扩大 84 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net设简单化 ,很难从根本上解释人的复杂性动机 ,从 而存在理论假设不当。同时 ,“经济学是一门存在 自身缺陷的学科 ,将其运用于公共部门管理之中必 将产生许多问题 ” [ 12 ] ( P127) 。虽然在竞争治理的组 织运行和人事管理等层面 ,公私部门间存在许多共 同取向 ,但其区别也是不容忽视的 ,将经济理论直 接移植到公共部门之中 ,衍生出了大量问题。在目 标上 ,公共部门旨在实现公共利益的最大化 ,与企 业等私营部门的个人利益最大化取向相冲突 ,使 “经济人 ”假设失去了成立的前提和基础。在功能 上 ,如国防、外交等公共部门具有天然的垄断性 ,无 法进行分权和私有化。以经济理论为支撑的竞争 治理显示出浓厚的经济性色彩 ,个人利益最大化追 求 ,政府是掌舵者而不是服务者 ,致使公共部门的 服务性被忽视 ,公共服务供给严重不足 ,其公共性 遭到背离。 而整体治理则是以整体主义和信息技术论为 理论基础。其中 ,整体治理基于整体主义 ,将整体 利益视为最高价值 ,强调政府组织的整体利益及其 整体的内部联系 ,把能否维持和保护政府组织功能 的完整、稳定和持续存在及发挥作用作为衡量政府 治理方式有效性程度的根本尺度和终极标准 ,基本 前提是非中心化。这一治理方式超越了人类中心 主义、人本主义和自由主义。同时 ,整体治理基于 信息技术论 ,将信息技术作为治理手段 ,对不同的 信息网络技术进行整合 ,简化基础性网络程序 ,实 行“在线治理 ”模式以及政府行政业务与流程透明 化、整合化的一站式即时服务 ,提高政府整体运作 效率和效能。其中 ,政府扮演着整体性服务供给者 的角色。 (二 )价值取向与核心理念 竞争治理以“经济人 ”假设作为方法论基础 , 通过借鉴私人部门和企业的管理原理和理论工具 , 引入公共物品和服务供给的市场竞争模式 ,极力推 崇良性竞争 ,强调市场取向和竞争导向 ,片面追求 效率、经济和效益最大化。为打破公共部门的垄 断 ,竞争治理主张通过公开竞标方式将公共服务进 行合同外包 ,实行目标管理和全面质量管理。正如 罗伯特 ·登哈特所说 ,“以自由、正义和公平等术 语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去 它们作为评判标准的重要性 ,取而代之的是一种 ‘成本收益计算 ’和‘手段和目的的计算 ’。当效率 的衡量成为唯一的讨论议题的时候 ,协商的、沟通 的以 及 参 与 的 功 能 都 将 失 去 它 们 的 重 要 性 ” [ 13 ] ( P117) 。由此见 ,竞争治理关于效率导向、市 场导向的工具主义理性的追求 ,主张放松行政规 制 ,实行绩效目标控制 ,并以经济、效率和效益为标 准进行评估 ,从而将经济、效率和效益作为公共部 门的价值取向 ,竞争治理的这一价值取向偏离公共 管理的目标 ,将导致正义、公平、责任性等民主价值 的日渐式微。于是 ,金和斯迪沃斯于 1998在《政府 是我们的 》一书中提出政府属于它的公民 ,也就是 说公共部门的价值追求并非绩效 ,而是公民的整体 利益、平等、公正、自由等价值的实现。 与竞争治理相对应 ,整体治理则在对竞争治理 的进行反思与批判的基础上 ,将满足公众的整体需 求作为核心理念 ,将预防和结果作为导向 ;在肯定 效率价值的同时 ,注重对正义、公平、责任性等民主 价值的强调和对公民权利、人民主权和公共利益等 多元价值的追求 ,以充分体现公共行政的公共性 本质。 (三 )治理导向与目标追求 竞争治理认为在顾客导向理念的指导下 ,构建 顾客导向管理模式 ,建立政府和顾客之间的信任关 系 ,采用付费方式自由选择服务供给者 ,以有效避 免政治因素所带来不当干预。同时 ,竞争治理提倡 遵循顾客至上原则 ,对政府组织进行符合顾客需求 的流程再造 ,以一流质量为顾客提供最佳服务 ,并 且可以实现公平。事实上 ,竞争治理的顾客导向将 公民视为顾客 ,希冀政府以企业对待顾客的方式来 对待公民 ,这将大大降低公民在政府中的地位 , “顾客 ”的含义也无法从根本上诠释公民的真实内 涵 ,正如波利特所认为的那样 ,公共服务的消费者 绝非只是消费者 ,他们还是公民 ,即公民还是政府 权力最终所有者。 与竞争治理不同 ,整体治理则强调预防、公民 需求和结果导向。以满足公众的整体需求为主导 理念 ,即“将个人的生活事件列为政府治理的优先 考虑项目 ,将‘政府组织 ’的研究重点转移到‘个人 问题 ’的解决 ” [ 10 ]。其中整体治理与竞争治理的 最大区别在于 ,它是“以解决人民的生活问题为政 府运作的核心 ” [ 10 ] ,整体治理以解决公众的需求问 题为假设和前提 ,其目标是使政府的各层级、机构 和公私部门的必要性整合 ,构建多元的公私合作伙 伴关系 ,充分调动诸如企业、非政府组织等各种社 会资源与力量 ,积极参与公共服务的提供 ,形成服 务型政府的“官民合作 ”的网络形态 ,实现政府的 整体性运作。 (四 )治理方式与治理工具 虽然竞争治理削减政府规模、精简层级、扩大 84