(一)划拨土地使用权的概念与特征 所谓土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补 偿、安置等费用后将该幅土地交其使用,或者将国有土地使用权无偿交付给土地 使用者使用的行为。土地使用者通过划拨方式取得的土地使用权,即是划拨土地 使用权 划拨土地使用权与出让土地使用权相比,具有以下特征 首先,取得方式不同:划拨土地使用权是通过行政划拨的方式取得的,这种方 式属于行政方式:出让方式是通过合同方式,它创设了可流转的民事财产权或物 权 其次,是否支付对价不同:划拨土地使用权的取得是无偿的,而出让土地使 用权的取得是有偿的。《城市房地产管理法》第22条规定的使用者应当缴纳的 “补偿、安置等费用”并非土地使用权的对价,而只是对原先的土地使用者的损 失和重新安置的补偿 再次,划拨土地使用权没有使用期限的限制,而出让土地使用权都是有明确 的期限限制的。《城市房地产管理法》第22条第2款规定:“依照本法规定以划 拨方式取得土地使用权的,除法律行政法规另有规定外,没有使用期限的限制。” 最后,使用权的性质不同:出让土地使用权可进入市场,属于民法上可交易的 财产范畴;而划拨土地不能直接进入市场,是一种不可交易的财产。不可交易即 意味着使用权人只能自己使用,而不能处分。不可交易的土地使用权实质上失去 了财产的本质属性。[1 (二)划拨土地使用权的性质 在过去高度统一的计划经济体制中,国有土地使用权的取得均无一例外的采 取无偿划拨的形式,同时为了确保土地所有制的稳固性,1982年宪法规定:“任 何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”排除了 土地使用权作为商品进入市场的可能性。随着经济体制改革的深入,以出让方式 获得土地使用权成为最主要的土地使用权来源方式,并且出让土地使用权可以转 让、出租、抵押,而划拨土地的范围逐渐缩小,一般理论界认为只能是行政机关、 事业单位、军事机关、公共设施等公共用地采取划拨方式,经营性用地不应当使 用划拨用地。“以用地项目的目的是否具有公益性确定是否可以取得划拨土地使 用权。只有用地目的具有公益性相应的用地主体才可以取得划拨土地使用权,反 之则一律应当通过有偿出让方式才能取得土地使用权。只有这样进行规范,才能 体现土地划拨使用的目的主要是从社会公众利益角度出发的,这样才能建立起真 正健康有效的土地使用权市场。”但是,由于历史原因,国有企业目前仍然占有 大量的国有划拨用地,本案中涉及的划拨土地就是由国有企业占有使用,但这种 国有企业使用的划拨用地正逐渐以划拨土地变性为出让土地的形式进入土地流 通市场。（一）划拨土地使用权的概念与特征 所谓土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补 偿、安置等费用后将该幅土地交其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地 使用者使用的行为。土地使用者通过划拨方式取得的土地使用权，即是划拨土地 使用权。 划拨土地使用权与出让土地使用权相比,具有以下特征: 首先，取得方式不同：划拨土地使用权是通过行政划拨的方式取得的，这种方 式属于行政方式；出让方式是通过合同方式，它创设了可流转的民事财产权或物 权。 其次，是否支付对价不同：划拨土地使用权的取得是无偿的，而出让土地使 用权的取得是有偿的。《城市房地产管理法》第 22 条规定的使用者应当缴纳的 “补偿、安置等费用”并非土地使用权的对价，而只是对原先的土地使用者的损 失和重新安置的补偿。 再次，划拨土地使用权没有使用期限的限制,而出让土地使用权都是有明确 的期限限制的。《城市房地产管理法》第 22 条第 2 款规定:“依照本法规定以划 拨方式取得土地使用权的,除法律行政法规另有规定外,没有使用期限的限制。” 最后，使用权的性质不同：出让土地使用权可进入市场，属于民法上可交易的 财产范畴；而划拨土地不能直接进入市场，是一种不可交易的财产。不可交易即 意味着使用权人只能自己使用，而不能处分。不可交易的土地使用权实质上失去 了财产的本质属性。[1] （二）划拨土地使用权的性质 在过去高度统一的计划经济体制中，国有土地使用权的取得均无一例外的采 取无偿划拨的形式，同时为了确保土地所有制的稳固性，1982 年宪法规定：“任 何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”排除了 土地使用权作为商品进入市场的可能性。随着经济体制改革的深入，以出让方式 获得土地使用权成为最主要的土地使用权来源方式，并且出让土地使用权可以转 让、出租、抵押，而划拨土地的范围逐渐缩小，一般理论界认为只能是行政机关、 事业单位、军事机关、公共设施等公共用地采取划拨方式，经营性用地不应当使 用划拨用地。“以用地项目的目的是否具有公益性确定是否可以取得划拨土地使 用权。只有用地目的具有公益性,相应的用地主体才可以取得划拨土地使用权,反 之则一律应当通过有偿出让方式才能取得土地使用权。只有这样进行规范,才能 体现土地划拨使用的目的主要是从社会公众利益角度出发的,这样才能建立起真 正健康有效的土地使用权市场。”但是，由于历史原因，国有企业目前仍然占有 大量的国有划拨用地，本案中涉及的划拨土地就是由国有企业占有使用，但这种 国有企业使用的划拨用地正逐渐以划拨土地变性为出让土地的形式进入土地流 通市场