信息基础、声誉机制与执法优化 辨识,即便其中隐藏重大安全风险,消费者也很难在事先实现有效甄别。基于宣传 效应的社会风险与基于信任品特征的技术风险之合力,严重削弱消费者自我保护能 力,大大加重了安全监管的执法负荷。 (二)公共执法资源稀缺,制约食品安全监管绩效 在执法任务日趋繁重之外,安全监管的另一个硬约束是:公共执法资源颇为稀 缺。从工作人员到仪器设备,从检测成本到可用经费,各地食品安全监管的调查报 告普遍反映执法资源对于监管绩效的严重掣肘,基层安全监管“人员少、装备差 水平低,执法办案和监管基础能力建设经费投入不足”①业已成为当前食品安全监 管的一个基本概括。以浙江温州的乐清市为例,该市本地人口120万,外来流动人 口50多万,食品安全执法监督人员数量与人口比例只有大约万分之一,监管经费还 不到GDP的千分之一。②东部沿海发达城市尚且如此,广大中西部地区的现状可想 而知。本来已告不足的公共执法资源,与繁重的执法负荷相叠加,则更显稀缺:仅 就负责流通环节的工商行政系统而言,“各级工商行政机关和基层工商所承担着103 部法律,201部法规,124部行政规章,总共428部法律法规和规章的监管执法仼 务”。③在这一刚性约束下,形成了中国一般执法与特定执法④的两分模式 所谓一般执法,是指通过资源的常规配置,意在影响一系列违法行为的被查处 概率的普遍性执法,比如日常监督检查;特定执法,则是对特定违法行为予以彻査、 处罚的专门性执法活动,如重大案件发生后的专案专查。这种二元界分通常出现在 执法资源不足的态势下,资源分配向特定执法倾斜,以此保证特殊时期、重大事件 的执法力量。在中国食品安全治理中,常见的模式是:每年诸如春节、中秋等重要 节日对食品市场的强化监管,或者是重大事故发生后的全面排查。执法资源总是 定的,它只能在不同用途之间进行有限的配置,各种用途彼此具有竞争性特点,用 于甲的资源无法同时用于乙,某一特定用途的资源使用有着不可忽略的机会成本。 因此,如果一定时期经费预算难以突破,更多的资源投入到特定执法,势必会削弱 针对日常监管的一般执法,导致特定时期威慑过度,更多时候威慑不足 ①《依靠科技手段保障食品安全》,2011年7月11日,htp:/www.moa.gov.cn/ztzl/ xfpd/zxdt/201107/t201107112049872hm,2012年2月23日。 ②参见《通力协作不断提高食品安全监管水平——胡光定、高文枢委员代表民建乐清 市总支的发言8,2010年1月31日一2月4日http://yqszx.gov.cn/llhuiyizhuanti4/ dahuifayan-24asp,2012年2月23日。 《食品安全在行动:中国政策论坛(下)》,中国中央电视台《经济半小时》2011年5 月28日实录http://jingji.cntvcn/20110529/100073.shtml2012年2月25日 Steven Shavell, "Specific versus General Enforcement of Law, "The Journal of Political Economy, vol 99, no 5, 1991, p 1088 119 国家哲学社会信 息基础 、声誉 机制 与执 法优化 辨识 ，即便其 中隐藏重大安全风险 ，消费者也 很难在 事先实 现有效 甄别 。基 于宣传 效应 的社会风险与基于信任 品特 征 的技术 风险之合 力 ，严重削 弱消费者 自我保护 能 力 ，大大加重 了安全监管的执法负荷 。 (二 )公共执法资源稀缺 ，制约食 品安全监管绩效 在执法任务 日趋繁重之外 ，安全监管 的另一个 硬约束是 ：公 共执法 资源颇 为稀 缺 。从工作人员到仪器设 备 ，从检测成本 到可用经 费 ，各地食 品安 全监管 的调查 报 告普遍反 映执法资源对于监 管绩 效 的严 重掣 肘 ，基层 安全 监 管 “人 员少 、装备 差 、 水 平低 ，执法办案和监管基础能力建 设经 费投入不 足”① 业 已成 为 当前食 品安 全监 管的一个基本概括 。以浙江温州 的乐清市 为例 ，该市 本地人 口 120万 ，外来 流动人 口 50多万 ，食 品安全执法监督人员数量 与人 口比例 只有大约万分之一 ，监管经费还 不到 GDP的千分之一 。② 东部沿海发达城市 尚且如此 ，广大 中西部地 区的现状可想 而知 。本来 已告不足 的公共执法 资源 ，与 繁重 的执法 负荷相 叠加 ，则更显稀 缺 ：仅 就负责流通环节 的工商行政系统而言 ，“各级 工商行政机关 和基层工商所 承担着 103 部法律 ，201部法规 ，124部行 政规 章 ，总共 428部 法律法 规 和规 章 的监管 执法 任 务”。③ 在这一刚性约束 下 ，形成 了中国一般执法与特定执法④的两分模式 。 所 谓一般执法 ，是指通过资源 的常规配置 ，意在影 响一系列违法行 为 的被查 处 概率的普遍性执法 ，比如 日常监督检查 ；特定执法 ，则是对特定违法行为予以彻查 、 处罚的专 门性执法活动 ，如重大案件 发生后 的专案专查 。这种二元 界分通 常出现在 执法资源不足 的态势下 ，资源分配 向特定执法倾 斜 ，以此保证 特殊 时期 、重 大事件 的执法力量 。在 中国食 品安全 治理 中 ，常见 的模式是 ：每年诸如 春节 、中秋 等重要 节 日对食 品市场 的强化监管 ，或者是重 大事故 发生后 的全 面排查 。执 法资源 总是一 定 的 ，它 只能在不 同用途之间进行 有限的配置 ，各 种用途 彼此 具有竞 争性特 点 ，用 于 甲的资源无法 同时用 于 乙 ，某 一 特定用 途 的资源使 用有 着不 可忽 略 的机会成 本 。 因此 ，如果一定时期经费预算难 以突破 ，更 多 的资源投入 到特定 执法 ，势 必会 削弱 针对 日常监管 的一般执法 ，导致 特定 时期威慑过度 ，更多时候威慑不足 。 ① 《依 靠科 技 手 段保 障 食 品安 全 》，2011年 7月 11日，http：／／www．moa．gov．en／ztz1／ xfpd／zxdt／201107／t201107l1— 2049872．htm，2012年 2月 23日。 ② 参 见 《通 力协 作 不 断提 高 食 品安全 监 管 水 平—— 胡 光定 、高文 枢 委 员代 表 民建 乐 清 市 总支 的发言 》，2010年 1月 31日一 2月 4日，http：／／yqszx．gov．cn／11huiyizhuanti4／ dahuifayan一24．asp，2012年 2月 23 日。 ③ 《食 品安全 在行 动： 中 国政 策论 坛 (下) 》， 中国 中央 电视 台 《经 济 半 小 时》2011年 5 月 28日实录 ，http：／／jingji．cntv．cn／20110529／100073．shtml，2012年 2月 25日。 ④ Steven Shavell， “Specific versus GeneralEnforcement of Law．” The Journal 0f PoliticalEconomy， vo1．99，no．5，1991，P．1088． · 119 ·