借鉴与研究 政统一于君主的意志，而早期资本主义国家的行政则是在民选 实践的发展孕育了理论，而理论的产生和发展又照亮和加 原则和政党控制之下，即统一于“人民主权”的原则之下。早期 速了实践的进程。在两类公务员的分野产生伊始，诸如伍德罗·威 资本主义国家在政治与行政上的这种关系，主要是由其这一时 尔逊、弗兰克·古德诺、卢瑟·古立克以及马克斯·韦伯等改革 期的政治任务一由君主主权向“人民主权”转变所决定的。根 家和思想家就敏锐地把握住这种分野的发展趋势，并试图从理 除并防止专制，构建民治政府的任务，使得民主的取向成了这一 论上揭示其内涵，重新界定政治与行政的关系以及与其相适应 时期变革的第一号甚至是唯一的原则，因此，以职务轮换为借口 的政治角色与行政角色之间的关系。 的政党分赃制才会在这一时期受到普遍的赞同。同时，由于早 1887年，美国学者及28任总统伍德罗·威尔逊在《政治学 期资本主义的社会生活相对简单，而且，通过洛克、边沁、亚当· 季刊》上发表了《行政学之研究》的著名论文。在该文中他论述 斯密以及密尔等人表达出来的放任主义政府观业已深入人心， 了政治与行政之间的主要区别，认为政治是立法团体和其他政 成为这一时期政治、经济理论的主导方面，于是，政府职能和事 策制定集团专有的活动：而行政则是行政官员的专有活动，他们 务的简单以及政府规模的狭小就成为这一时期政府管理的主要 贯彻执行政策。威尔逊相信，政党分赃制的弊病是将行政问题 特征。因此，早期资本主义国家政治化的行政是与当时行政功 和政治问题联系在一起造成的。政治领域（制定政策）与行政领 能的简单和不重要相适应的。 域（执行政策）的分离可减少许多政党分赃制的弊病。威尔逊的 二、政治与行政二分关系 这篇文章使公共行政脱离了它的政治框架，“成为独立于政治之 19世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，社会经 外的活动和科学。”1900年，美国学者弗兰克·古德诺在其《政 济得到了迅猛发展。随着各种唯有政府才能胜任的新问题一 治与行政》一书中指出，国家的职能自然地分为对公众意愿的表 劳资冲突、失业，数济、专利事务、国民教育、城市发展等问题不 达（政治）和对这个意愿的履行（行政），而作为美国行政管理改 断出现，使得进一步扩大政府权力的行政变革成为不可避免。 革家的卢瑟·古立克则补充说，这些职能必须一直被制度化地 于是，政府职能拓展了，政府机构扩大了，政府人员增多了。实 分开成两种异质即政治和实施展现在我们面前。关于政治与行 践表明，政府行政在社会经济生活中的作用和影响在不断地加强。 政区分的经典性的判定，则是德国学者马克斯·韦伯于1918年 与此同时，尽管政党分赃制被作为民主原则的体现而受到 在慕尼黑大学所做的《政治：一种职业》的著名演说中作出的。 拥护者的欢呼，但在客观上，它一方面不断造成政府工作人员的 他指出，政治家的唯一特征恰恰是与文官相对立。政治的实质 大换血，无法造就有效的管理者，并导致了政府运行连续性的中 在于坚定、热情、有道德感，对政策决定敢于个人负责，并且承认 断，从而极大地损害了政府效率：另一方面，它也导致了昏庸无 政治作用暂时性的特点。行政的实质是认真地执行政治权威的 能之辈纷纷登上权力宝座，使官场腐败不堪。此时，所谓民主制 命令，似乎这个命令同他自己的信念是一致的… 度已成为一种隶属于腐败和低效的制度。政府管理中的低效和 总之，政治与行政二分法指望以民主选举、政党政治来保证 社会经济生活对政府的迫切需要之间产生了巨大的反差。这使 和体现民主，而以政治上中立、并受到专业技术训练的、具有职 得政府在民主与效率之间陷入了二律背反的境地。这种矛盾实 业生涯的文宫来保障效率。这样，民主和效率便在政治与行政 际上是暗含在早期西方各国的民主制度中的。早期资本主义国 两分法的观念中得到了统一。这种观念既是关于西方公务员制 家在其民主进程中追求统治合法性的唯一取向使其无法兼顾政 度的“预言”（亦或是历史总结）：也是西方公务员制度的最基本 府体制的有效性，因此，当社会经济生活的发展迫切呼唤有效的 的理论和实践原则。正是在这一观念下，公共行政在西方才成 行政时，享有合法性的政府便陷入了尴尬的局面。这种有效性 了“真正独立的技术性的”领域，众多的文官才成了这一领域之 的缺乏又从另一个角度损害了合法性。合法性与有效性的矛盾 人：而行政学也才得以从政治学中分离出来，成为一门真正独立 是暗含在早期西方资本主义国家政治制度中的民主与效率冲突 的学科。这一观念在西方直到二次大战前夕都一直被行政学多 的反映，同时，它又表现为实践中政治与行政的关系，以及这种 少是不加批判地接受着。虽然政治与行政二分的理论是传统行 完全受政治控制的行政和现实要求之间的巨大矛盾。 政模式的主要部分，但是人们（包括韦伯）广泛地把它看做是一 尽管西方国家公务员制度产生的具体原因、进程各不相同， 种神话，特别是在是否有助于规避责任方面。实际上，政治与行 而且，各国公务员的范围也各有差异，但有一点是肯定一致的， 政“由于政治宫员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严 这就是，行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立 重混淆。”当然，可以将政治宫员与行政人员分离开的假定是一 的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说，公务员制度 种神话，但是，官僚制结构的构成似乎使神话变成了现实。 的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯 需要指出的是，有党派政客和行政官僚角色之间的分野所 彻：另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的 标志出来的政治与行政的分离关系依然是与这一时期自由资本 二分提供了保障，使政治与行政的二分作为一种结构性的分离 主义国家的规模关系相对地狭小密切相连的。政府事务的简单 而成为可能，即政务类公务员和事务类公务员。前者经选举和 性使得政策的制定完全能够由围绕内阁的政客担当，而文官的 政治任命产生，有严格任期，负责政策制定：而后者经公开考试 任务在这一时期在很大程度上只是办事员式的。 录用，职务常任，对政策提建议和负责执行。这样，就在制度上 三、政治与行政混合关系 形成了党派政治和选举控制的政客（政治角色）与建立在等级制 尽管马克斯·韦伯对党派政客角色和行政管理角色的区分 基础上的不受选民和党派政治控制的宫僚（行政角色）之间的明 作了经典性的判定，但他本人也认为这是一种不可能的关系。 确界线。 事实上，在从1870年至今的一百多年，这两类角色都发生了很 可以说，现代公务员制度的确立结束了私人庇护制和政党 大的变化，它们的权力都获得了稳固的增长，尤其是文官的特性 分赃制的历史，使得早期资本主义国家的完全政治化行政关系 和权力更是产生了惊人的变化。美国学者乔尔·阿伯巴奇（密 的格局演变成政治与行政二分关系的格局。政治与民主、利益 执安大学)、罗伯特·普特南（哈佛大学）和伯特·罗克曼（匹兹堡 等价值有关，而行政则仅仅指向效率。 大学)等人在其潜心研究13年后才完成的力作《两种人：官僚与政 87 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net— !" — 政统一于君主的意志，而早期资本主义国家的行政则是在民选 原则和政党控制之下，即统一于“人民主权”的原则之下。早期 资本主义国家在政治与行政上的这种关系，主要是由其这一时 期的政治任务———由君主主权向“人民主权”转变所决定的。根 除并防止专制，构建民治政府的任务，使得民主的取向成了这一 时期变革的第一号甚至是唯一的原则，因此，以职务轮换为借口 的政党分赃制才会在这一时期受到普遍的赞同。同时，由于早 期资本主义的社会生活相对简单，而且，通过洛克、边沁、亚当· 斯密以及密尔等人表达出来的放任主义政府观业已深入人心， 成为这一时期政治、经济理论的主导方面，于是，政府职能和事 务的简单以及政府规模的狭小就成为这一时期政府管理的主要 特征。因此，早期资本主义国家政治化的行政是与当时行政功 能的简单和不重要相适应的。 二、政治与行政二分关系 #$ 世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，社会经 济得到了迅猛发展。随着各种唯有政府才能胜任的新问题——— 劳资冲突、失业，救济、专利事务、国民教育、城市发展等问题不 断出现，使得进一步扩大政府权力的行政变革成为不可避免。 于是，政府职能拓展了，政府机构扩大了，政府人员增多了。实 践表明，政府行政在社会经济生活中的作用和影响在不断地加强。 与此同时，尽管政党分赃制被作为民主原则的体现而受到 拥护者的欢呼，但在客观上，它一方面不断造成政府工作人员的 大换血，无法造就有效的管理者，并导致了政府运行连续性的中 断，从而极大地损害了政府效率；另一方面，它也导致了昏庸无 能之辈纷纷登上权力宝座，使官场腐败不堪。此时，所谓民主制 度已成为一种隶属于腐败和低效的制度。政府管理中的低效和 社会经济生活对政府的迫切需要之间产生了巨大的反差。这使 得政府在民主与效率之间陷入了二律背反的境地。这种矛盾实 际上是暗含在早期西方各国的民主制度中的。早期资本主义国 家在其民主进程中追求统治合法性的唯一取向使其无法兼顾政 府体制的有效性，因此，当社会经济生活的发展迫切呼唤有效的 行政时，享有合法性的政府便陷入了尴尬的局面。这种有效性 的缺乏又从另一个角度损害了合法性。合法性与有效性的矛盾 是暗含在早期西方资本主义国家政治制度中的民主与效率冲突 的反映，同时，它又表现为实践中政治与行政的关系，以及这种 完全受政治控制的行政和现实要求之间的巨大矛盾。 尽管西方国家公务员制度产生的具体原因、进程各不相同， 而且，各国公务员的范围也各有差异，但有一点是肯定一致的， 这就是，行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立 的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说，公务员制度 的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯 彻；另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的 二分提供了保障，使政治与行政的二分作为一种结构性的分离 而成为可能，即政务类公务员和事务类公务员。前者经选举和 政治任命产生，有严格任期，负责政策制定；而后者经公开考试 录用，职务常任，对政策提建议和负责执行。这样，就在制度上 形成了党派政治和选举控制的政客%政治角色&与建立在等级制 基础上的不受选民和党派政治控制的官僚%行政角色&之间的明 确界线。 可以说，现代公务员制度的确立结束了私人庇护制和政党 分赃制的历史，使得早期资本主义国家的完全政治化行政关系 的格局演变成政治与行政二分关系的格局。政治与民主、利益 等价值有关，而行政则仅仅指向效率。 实践的发展孕育了理论，而理论的产生和发展又照亮和加 速了实践的进程。在两类公务员的分野产生伊始，诸如伍德罗·威 尔逊、弗兰克·古德诺、卢瑟·古立克以及马克斯·韦伯等改革 家和思想家就敏锐地把握住这种分野的发展趋势，并试图从理 论上揭示其内涵，重新界定政治与行政的关系以及与其相适应 的政治角色与行政角色之间的关系。 #!!" 年，美国学者及 ’! 任总统伍德罗·威尔逊在《政治学 季刊》上发表了《行政学之研究》的著名论文。在该文中他论述 了政治与行政之间的主要区别，认为政治是立法团体和其他政 策制定集团专有的活动；而行政则是行政官员的专有活动，他们 贯彻执行政策。威尔逊相信，政党分赃制的弊病是将行政问题 和政治问题联系在—起造成的。政治领域%制定政策&与行政领 域%执行政策&的分离可减少许多政党分赃制的弊病。威尔逊的 这篇文章使公共行政脱离了它的政治框架，“成为独立于政治之 外的活动和科学。”#$(( 年，美国学者弗兰克·古德诺在其《政 治与行政》一书中指出，国家的职能自然地分为对公众意愿的表 达 %政治& 和对这个意愿的履行 %行政&，而作为美国行政管理改 革家的卢瑟·古立克则补充说，这些职能必须一直被制度化地 分开成两种异质即政治和实施展现在我们面前。关于政治与行 政区分的经典性的判定，则是德国学者马克斯·韦伯于 #$#! 年 在慕尼黑大学所做的《政治：一种职业》的著名演说中作出的。 他指出，政治家的唯—特征恰恰是与文官相对立。政治的实质 在于坚定、热情、有道德感，对政策决定敢于个人负责，并且承认 政治作用暂时性的特点。行政的实质是认真地执行政治权威的 命令，似乎这个命令同他自己的信念是一致的…… 总之，政治与行政二分法指望以民主选举、政党政治来保证 和体现民主，而以政治上中立、并受到专业技术训练的、具有职 业生涯的文官来保障效率。这样，民主和效率便在政治与行政 两分法的观念中得到了统一。这种观念既是关于西方公务员制 度的“预言”%亦或是历史总结&；也是西方公务员制度的最基本 的理论和实践原则。正是在这一观念下，公共行政在西方才成 了“真正独立的技术性的”领域，众多的文官才成了这一领域之 人；而行政学也才得以从政治学中分离出来，成为一门真正独立 的学科。这一观念在西方直到二次大战前夕都一直被行政学多 少是不加批判地接受着。虽然政治与行政二分的理论是传统行 政模式的主要部分，但是人们 %包括韦伯& 广泛地把它看做是一 种神话，特别是在是否有助于规避责任方面。实际上，政治与行 政“由于政治官员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严 重混淆。”当然，可以将政治官员与行政人员分离开的假定是一 种神话，但是，官僚制结构的构成似乎使神话变成了现实。 需要指出的是，有党派政客和行政官僚角色之间的分野所 标志出来的政治与行政的分离关系依然是与这一时期自由资本 主义国家的规模关系相对地狭小密切相连的。政府事务的简单 性使得政策的制定完全能够由围绕内阁的政客担当，而文官的 任务在这一时期在很大程度上只是办事员式的。 三、政治与行政混合关系 尽管马克斯·韦伯对党派政客角色和行政管理角色的区分 作了经典性的判定，但他本人也认为这是一种不可能的关系。 事实上，在从 #!"( 年至今的一百多年，这两类角色都发生了很 大的变化，它们的权力都获得了稳固的增长，尤其是文官的特性 和权力更是产生了惊人的变化。美国学者乔尔·阿伯巴奇（密 执安大学&、罗伯特·普特南 %哈佛大学& 和伯特·罗克曼 %匹兹堡 大学& 等人在其潜心研究 #) 年后才完成的力作《两种人：官僚与政 借 鉴 与 研 究