借鉴与研究 客》一书中，详实地描述了政治角色和官像角色的这种变化。 被取消。而当文宫对某些政策怀疑时，他们会蓄意阻挠执行。 在政治角色和宫像角色的相互关系上，这项研究提出了四 美国行政学家詹姆斯·W·费斯勒罗在1980年出版的《行 种在很大程度上业已得到说明的假设来揭示政客和宫僚角色的 政：理论与实践》一书中也分析了官僚权力膨胀的几种原因：1. 演进。这四种假设是：【政策与实施：Ⅱ.事实与利益：Ⅲ.动能 立法可能是没有积累经验的领域中的一项新政策：2.立法政策 与均势：Ⅳ.纯粹的混合。假设主张政客制定政策，官僚进行实 的技巧预期将迅速改变，机构需要灵活性来适应新发展：3.有 施：政客作出决定，官像仅仅执行。这种假设体现了最早的关于 时在同一个法案内存在相互矛盾的准则，机构必须在对立法意 政客和官僚关系的理论，在实践上，它存在于19世纪的最后50 图的各种解释中进行选择：4.资金可能不能满足法案列举的全 年，即这两类角色本身的区分还在具体化的时期。这一时期，政 部目的，因而需要行政官僚作出优先的决定。 客与宫僚之间的关系简单、清楚，从而在很大程度上与韦伯、威 由此可见，西方国家文官权力的膨胀几乎是宿命论的。这 尔逊等人的理论相一致。假设Ⅱ则认为，政客和宫僚都参加了政 使得许多人把文官称作“增补的立法者”，“显而易见的政治家” 策制定过程，但官僚带来的是事实和知识，而政客带来的是权利 或是“一个统治阶级”，并进而宣称，现代国家中占主导地位的是 和价值观。研究者认为，这种假设的实现大致是在20世纪的前 官僚政治，而非政党政治。 50年里。按照假设Ⅲ的观点，官僚和政客不仅都参加政策制定 然而，在文官权力无可避免地增长的同时，西方国家在过去 过程，而且都关心政治。其区别在于：政客明确地表达了无组织 的一百来年中，依然存在着另外一种完全相反的运动趋势，即以 个人的广泛、分散的利益，而官僚则调节有组织追随者的狭窄、 大众参与为焦点的政治民主化运动。在这两种运动趋势的冲突 集中的利益。假设Ⅲ的最初实现被认为是在20世纪下半叶的第 中，一方面，专门化、综合计划、成本与效益、中立、合理等等这些 一个25年里。而假设V则投机性地认为，本世纪的最后25年将证 文官特有的“专利”总是把公民排除在政策制定过程之外：另一 明韦伯所说的政客角色和官像角色区分的实际消失，将出现纯粹的 方面，公民参与又使得公共行政在责任、效率和行政处置权等问 混合，即宫僚政客化和政客官僚化。这四种假设所揭示出来的官僚 题上变得不确定和难以处理在责任问题上，这是显而易见的。 和政客这两类角色的发展趋势在下图中表现得更为直观。 因为决策越是分权，确定责任也就越困难。至于效率，通过听 宫僚与政客：在演化的角色 证、委员会或特别工作组接近官僚，就需要财政费用，冲击合理 的综合性计划。因为计划的日益复杂和对专业化的需要，与公 假设1 假设Ⅱ 假设Ⅲ 假设V 民参与是直接冲突的。而行政处置权更是相反的论点。因为当 执行政策 B B B 分权允许公民参与时，行政处置权也极度膨胀了，这就使公民参 制定政策 与的前景更为暗淡。这使许多人认为，大众只应作为裁判和观 代理权利 P 么 众在场外监督和观察运动员，而不应跑上场直接成为运动员。 阐明理想 因此，在这两种趋势的冲突中，西方国家又一次在民主与效率的 其中B=官僚的义务：P=政客的义务：S=负担的义务 关系上陷入二律背反之中。D·贝尔称其为大众参与和官僚的 冲突，皮特·布罗称其为官僚与民主的冲突，还有人称其为专业 由此可见，由于政客和官僚特性的演化，尤其是宫像权力的 知识与政治的冲突，或是技术与民主的冲突。 极度膨胀，在很大程度上使得这两类角色间的传统分工归于消 文宫权力的膨胀在西方国家引起了普遍的政治反应。在英 失，从而使得政治与行政的界线变得模糊不清。 国，由于意识到日益增长的文宫的影响，大臣们从1964年起作 导致政客角色与官僚角色演进的原因是极为复杂的。英国 出了试验性的反应，即任命一些特别顾问来对文宫提出的意见 的约翰·格林伍德和戴维·威尔逊在其合著的《英国行政管理》 加以补充。然而，这种做法不仅使得文官与政治的界线更加模 (1984年)一书中联系六个主要因素分析了官僚权力极度膨胀 糊，而且由于文宫的抵制，终于在70年代取消了认真考虑这种 的原因。1.任期。两位作者认为，文官职务常任，而大臣则频繁 主张的打算。在美国，为了加强对官僚的控制，在行政上已越来 的调动，这使得文官拥有专门技能，而大臣则没有足够的时间掌 越多地采取政治任命的方式来挑选高级官僚担任行政性领导职 握充分的专业知识。因此，一个暂时的大臣在这方面是很难与 务，并越来越注意他们与白宫的目标是否一致。但这却扩大了 文宫竞争的：2.专业知识。作者认为，大臣们因缺乏专业训练而 传统的恩赐职位的影响。而国会为了控制文宫数量的增长，大 缺乏专业知识的情况直接有利于一些高级文官，使其几乎垄断 量地增加了国会职员的人数。具有讽刺意味的是，这些国会职 了有关制定政策的知识：3.部门规模。现代政府的部门规模和 员却趣来越专业化，并卷入实际的政策制定过程。这样，用来制 人员极大地膨胀了，其中，在人员的增长中，大臣与文官的增长 约官僚权力的措施却反过来演变为官僚权力的体现。实际的情 在比例上是绝对失调的.如1900年，英国有文官5万人，大臣有 况是，无论是在行政系统还是在国会，政治学判断对压倒一切的 约60人，而到1983年，文官已发展到约70万人，而大臣则仅为 专业技术的观点都具有服从性。这倒正好体现了韦伯关于普遍 103人。这使得大臣与文宫的力量失去平衡，使得大臣们基本上 官像化的思想。 没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政 总之，对官像影响的政治控制进一步模糊了政治角色与行 务宫实际上根本无法控制他们的96850名文官(1982年).4.工 政角色间的传统界线，加剧了政治与行政的混合，而行政也不再 作负担。沉重的工作负担使大臣们只能处理一定数量的问题， 仅仅指向效率，现代行政已不可遏制地走向了政治。 而大部分的工作都是在大臣没有过问的情况下进行的。5.信息 实践的发展，引起了理论上的广泛兴趣，并引发了对政治与 来源。大臣们在很大程度上要依靠文宫提供信息，而这些信息 行政二分法的广泛批判。 都经过文官的仔细筛选。因此，操纵了信息就在很大程度上操 以美国学者保罗·阿普尔比和斯蒂芬·K·贝利为代表的 纵了大臣。6.执行政策。大臣制定的政策有时会在部门工作的 行政柏拉图主义者强调应以高度的道德标准来检查官僚的权力 杂乱无章中被无意地忽略，或者由于行政人员的自由处置权而 和肯定民主的价值与程序。而代表官僚制的支持者则坚持认 88 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net— !! — 客》一书中，详实地描述了政治角色和官僚角色的这种变化。 在政治角色和官僚角色的相互关系上，这项研究提出了四 种在很大程度上业已得到说明的假设来揭示政客和官僚角色的 演进。这四种假设是：!" 政策与实施；"" 事实与利益；#" 动能 与均势；$" 纯粹的混合。假设!主张政客制定政策，官僚进行实 施；政客作出决定，官僚仅仅执行。这种假设体现了最早的关于 政客和官僚关系的理论，在实践上，它存在于 #$ 世纪的最后 %& 年，即这两类角色本身的区分还在具体化的时期。这一时期，政 客与官僚之间的关系简单、清楚，从而在很大程度上与韦伯、威 尔逊等人的理论相一致。假设"则认为，政客和官僚都参加了政 策制定过程，但官僚带来的是事实和知识，而政客带来的是权利 和价值观。研究者认为，这种假设的实现大致是在 ’& 世纪的前 %& 年里。按照假设#的观点，官僚和政客不仅都参加政策制定 过程，而且都关心政治。其区别在于：政客明确地表达了无组织 个人的广泛、分散的利益，而官僚则调节有组织追随者的狭窄、 集中的利益。假设#的最初实现被认为是在 ’& 世纪下半叶的第 一个 ’% 年里。而假设$则投机性地认为，本世纪的最后 ’% 年将证 明韦伯所说的政客角色和官僚角色区分的实际消失，将出现纯粹的 混合，即官僚政客化和政客官僚化。这四种假设所揭示出来的官僚 和政客这两类角色的发展趋势在下图中表现得更为直观。 官僚与政客：在演化的角色 其中 ( ) 官僚的义务；* ) 政客的义务；+ ) 负担的义务 由此可见，由于政客和官僚特性的演化，尤其是官僚权力的 极度膨胀，在很大程度上使得这两类角色间的传统分工归于消 失，从而使得政治与行政的界线变得模糊不清。 导致政客角色与官僚角色演进的原因是极为复杂的。英国 的约翰·格林伍德和戴维·威尔逊在其合著的《英国行政管理》 ,#$!- 年. 一书中联系六个主要因素分析了官僚权力极度膨胀 的原因。#" 任期。两位作者认为，文官职务常任，而大臣则频繁 的调动，这使得文官拥有专门技能，而大臣则没有足够的时间掌 握充分的专业知识。因此，一个暂时的大臣在这方面是很难与 文官竞争的；’" 专业知识。作者认为，大臣们因缺乏专业训练而 缺乏专业知识的情况直接有利于一些高级文官，使其几乎垄断 了有关制定政策的知识；/" 部门规模。现代政府的部门规模和 人员极大地膨胀了，其中，在人员的增长中，大臣与文官的增长 在比例上是绝对失调的。如 #$&& 年，英国有文官 % 万人，大臣有 约 0& 人，而到 #$!/ 年，文官已发展到约 1& 万人，而大臣则仅为 #&/ 人。这使得大臣与文官的力量失去平衡，使得大臣们基本上 没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政 务官实际上根本无法控制他们的 $0!%& 名文官,#$!’ 年.。-" 工 作负担。沉重的工作负担使大臣们只能处理一定数量的问题， 而大部分的工作都是在大臣没有过问的情况下进行的。%" 信息 来源。大臣们在很大程度上要依靠文官提供信息，而这些信息 都经过文官的仔细筛选。因此，操纵了信息就在很大程度上操 纵了大臣。0" 执行政策。大臣制定的政策有时会在部门工作的 杂乱无章中被无意地忽略，或者由于行政人员的自由处置权而 被取消。而当文官对某些政策怀疑时，他们会蓄意阻挠执行。 美国行政学家詹姆斯·2·费斯勒罗在 #$!& 年出版的《行 政：理论与实践》一书中也分析了官僚权力膨胀的几种原因：#" 立法可能是没有积累经验的领域中的一项新政策；’" 立法政策 的技巧预期将迅速改变，机构需要灵活性来适应新发展；/" 有 时在同一个法案内存在相互矛盾的准则，机构必须在对立法意 图的各种解释中进行选择；-" 资金可能不能满足法案列举的全 部目的，因而需要行政官僚作出优先的决定。 由此可见，西方国家文官权力的膨胀几乎是宿命论的。这 使得许多人把文官称作“增补的立法者”，“显而易见的政治家” 或是“一个统治阶级”，并进而宣称，现代国家中占主导地位的是 官僚政治，而非政党政治。 然而，在文官权力无可避免地增长的同时，西方国家在过去 的一百来年中，依然存在着另外一种完全相反的运动趋势，即以 大众参与为焦点的政治民主化运动。在这两种运动趋势的冲突 中，一方面，专门化、综合计划、成本与效益、中立、合理等等这些 文官特有的“专利”总是把公民排除在政策制定过程之外；另一 方面，公民参与又使得公共行政在责任、效率和行政处置权等问 题上变得不确定和难以处理。在责任问题上，这是显而易见的。 因为决策越是分权，确定责任也就越困难。至于效率，通过听 证、委员会或特别工作组接近官僚，就需要财政费用，冲击合理 的综合性计划。因为计划的日益复杂和对专业化的需要，与公 民参与是直接冲突的。而行政处置权更是相反的论点。因为当 分权允许公民参与时，行政处置权也极度膨胀了，这就使公民参 与的前景更为暗淡。这使许多人认为，大众只应作为裁判和观 众在场外监督和观察运动员，而不应跑上场直接成为运动员。 因此，在这两种趋势的冲突中，西方国家又一次在民主与效率的 关系上陷入二律背反之中。3·贝尔称其为大众参与和官僚的 冲突，皮特·布罗称其为官僚与民主的冲突，还有人称其为专业 知识与政治的冲突，或是技术与民主的冲突。 文官权力的膨胀在西方国家引起了普遍的政治反应。在英 国，由于意识到日益增长的文官的影响，大臣们从 #$0- 年起作 出了试验性的反应，即任命一些特别顾问来对文官提出的意见 加以补充。然而，这种做法不仅使得文官与政治的界线更加模 糊，而且由于文官的抵制，终于在 1& 年代取消了认真考虑这种 主张的打算。在美国，为了加强对官僚的控制，在行政上已越来 越多地采取政治任命的方式来挑选高级官僚担任行政性领导职 务，并越来越注意他们与白宫的目标是否一致。但这却扩大了 传统的恩赐职位的影响。而国会为了控制文官数量的增长，大 量地增加了国会职员的人数。具有讽刺意味的是，这些国会职 员却越来越专业化，并卷入实际的政策制定过程。这样，用来制 约官僚权力的措施却反过来演变为官僚权力的体现。实际的情 况是，无论是在行政系统还是在国会，政治学判断对压倒一切的 专业技术的观点都具有服从性。这倒正好体现了韦伯关于普遍 官僚化的思想。 总之，对官僚影响的政治控制进一步模糊了政治角色与行 政角色间的传统界线，加剧了政治与行政的混合，而行政也不再 仅仅指向效率，现代行政已不可遏制地走向了政治。 实践的发展，引起了理论上的广泛兴趣，并引发了对政治与 行政二分法的广泛批判。 以美国学者保罗·阿普尔比和斯蒂芬·4·贝利为代表的 行政柏拉图主义者强调应以高度的道德标准来检查官僚的权力 和肯定民主的价值与程序。而代表官僚制的支持者则坚持认 执行政策 制定政策 代理权利 阐明理想 假设! 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