借鉴与研究 为，宫僚不是中立的，它应是各部分居民的代表。早期的代表宫 想状态。由于这种理想状态在现实中难以实现，所以它受到来 像制曾是安德鲁·杰克逊总统政党分赃制的理论基础，而今天， 自实践的挑战和理论上的批判。由于这种理想状态体现了人类 它所寻求的代表性已不是地理上的，而是种族和性别的，其目的 对民主和效率双重取向的统一，体现了统治与管理过程中内在 在于肯定少数种族和妇女的利益和活动。公民参与的支持者则 逻辑的统一，因而实践只是变换了二分的形式，而种种理论也只 依然强调公民直接制定政策、执行计划和行政决策，从而从根本 能批判它，修正它，却无法替代它，取消它。 上制约官像的权力。 因此，政治与行政的混合，并不意味着两者的完全同一（阿 上世纪60年代末、70年代初兴起的“新公共行政学派”把 伯巴奇也坚持，假设N中纯粹的混合，仅仅是一种假设)，因为这 威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看作是为了改革当时美 种混合依然是以分离为基础的。这种混合是就冲突的分工而言 国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆 的。事实上，在冲突分工的界线模糊甚至是消失的时候，新的分 论准备，是一种策略上的需要，从而否认了政治与行政二分原则 野已代之而起。从某种意义上说，政治与行政的混合只是一种 的科学理论意义。在行政研究的过程中，社会科学家应以其专 新的二分法。 业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地 在政治与行政的混合模式中，尽管界线的确存在，但要确定 位，因此，新公共行政学派坚持公共行政应以社会公平为首要目 这种界线究竞在哪却是极为困难，甚至是不明智的。因为，在政 标，效率则次之。继新公共行政学派之后，“新公共管理学派”对 治角色与行政角色之间已经演变成一种极不确定的关系，这种 政治与行政二分的原则作出了进一步的批评，它在新公共行政 关系随问题、时代和国家的变化而变化。这里，我们只想简单地 学派肯定行政人员的政治价值的基础上进一步提出了对文官的 提出：1.传统的界线在一定的范围内依然存在，如在中下级文 政治控制的要求。行政是具有着浓厚的政治色彩的，公务员与 官与政治之间，在机构管理、决定执行和选举、政党事务之间：2. 政务宫员之间的相互影响是不可避免的。与其回避他们之间的 在政策制定过程中，两者在思想、行为上存在着分野。如阿伯巴 这种相互影响，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新 奇的假设Ⅲ中的动能和均势：3.政治任命的范围标志出两者在 公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政 形式上的分野。“从哪些地方区分总统任命的高级官员与几千 策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。 个低于他们的一般宫员，这样，就产生了政治性政府的至关重要 新公共管理学派认为，通过政治任命和明确的责任机制使高层 的分界线。” 公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政治控制，增强 总之，传统的分工已经相当模糊，而混合模式中政治与行政 他们对政治的回应性。 的界线，还有待实践待进一步发展才能得到明确的说明。 此外，在二战后对纳粹战犯的审判中，国际法所确立的指导 参考文献： 原则也对二分法进行了否定。它坚持执行上级的命令，不能成 [1][美]弗兰克·古德诺.政治与行政[M.北京：华夏出版社， 为他们因非法行为受到刑事起诉时的答辩。因为一个公务员不 1987. 仅仅是组织无头脑的顺仆。 [2][美]巴林顿·摩尔.民主和专制的起源[M.北京：华夏出版 总之，随着政治与行政二分观念的动摇，人们对公共行政价 社，1987. 值的取向的看法进入了一个多元化的时期。这种理论上的分裂 [3][美」B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M.北京： 状况反映了西方国家在官條与民主的冲突上尚未找到根本的解 中国人民大学出版杜，2001. 决办法。 [4]张康之.对政治与行政二分原则的审查小】.国家行政学院 四、政治与行政关系的趋势展望 学报，2001，(4). 由政治角色和行政角色的演变标志出来的西方国家政治与 [5][英]欧内斯特·巴克.英国政治思想[M.北京：商务印书 行政的混合，是行政权力的扩张和政治控制加强的结果。随着 馆，1987. 政治与行政间的这种混合模式的出现，人们提出了以下几个相 [6][澳】欧文·E·休斯.公共管理导论[M.北京：中国人民 关的问题将是自然的：1.政治与行政二分法是否终结？2.政治 大学出版社，2001 与行政的混合意味着什么？3.如果这种混合并非是指完全同 [7][美]R·J·斯蒂尔曼.公共行政学（下）[M].北京：中国社 一，那么政治与行政的界线又在哪里？ 会科学出版社，1989. 笔者认为，现在断言政治与行政二分模式已经终结还为时 [8][美]伍德罗·威尔逊.行政学之研究[】.国外政治学，1987，(6). 过早。因为：1.政治角色与行政角色的混合大多发生在政府的 [9]吴晓明.政治与行政关系的政治哲学分析[J】.南京社会科 高级职位上，如内阁宫员、部的内阁成员和立法机关的职员这样 学报，2001，(5). 的职位，而在绝大多数中下级文官和政治之间，界线依然泾渭分 [10][美小·C·帕格洛，R·C·昌德勒[M).成都：行政管理学 明：2.尽管在许多政策的制定过程中，政治角色与行政角色的 词典.四川人民出版社，1988. 界线变得模糊，但这种混合并没有完全取消两者间的冲突分 [11]王强.从西方两类公务员的区分及其角色的演变看政治与 野。如官僚依然花费许多时间去管理行政机构，依然要执行政 行政的关系】.南京大学学报（哲学·人文·社会科学）， 策：而政客则依然要把许多能量耗在选举和政党事务上：3.尽 1994.(2) 管官僚在实质上参与甚至控制了政策制定的过程，但在制度上， [12][美]乔尔·阿伯巴奇.两种人：宫僚与政客M.北京：求实出版 每个国家的政客都仍被作为最终制定政策的合法权威。如今的 社，1990. 变化仅仅是，文官并非绝对地接受这个权威，并非绝对要咔嚓一 [13]约翰·格林伍德，戴维·威尔逊.英国行政管理[M.北 声立正，并说“是！”4.在现代西方国家中，即使是那些纯粹混合 京：商务印书馆.1991 的角色也相当自然地跌进政客和官僚的范畴。正如在逐渐控制 [14]胡象明.政治与行政两分法：思想渊源及其评价J】.中国 立法过程的美国国会职员，毫无疑问地官僚化了，而对高级职位 行政管理，1999，(11). 政治任命的增多，则很大程度上使管理机构的较上层政客化了： (责任编辑朱永良) 5.事实上，政治与行政二分法的弱点和力量都在于它是一种理 89 1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net— !" — 为，官僚不是中立的，它应是各部分居民的代表。早期的代表官 僚制曾是安德鲁·杰克逊总统政党分赃制的理论基础，而今天， 它所寻求的代表性已不是地理上的，而是种族和性别的，其目的 在于肯定少数种族和妇女的利益和活动。公民参与的支持者则 依然强调公民直接制定政策、执行计划和行政决策，从而从根本 上制约官僚的权力。 上世纪 #$ 年代末、%$ 年代初兴起的“新公共行政学派”把 威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看作是为了改革当时美 国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆 论准备，是一种策略上的需要，从而否认了政治与行政二分原则 的科学理论意义。在行政研究的过程中，社会科学家应以其专 业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地 位，因此，新公共行政学派坚持公共行政应以社会公平为首要目 标，效率则次之。继新公共行政学派之后，“新公共管理学派”对 政治与行政二分的原则作出了进一步的批评，它在新公共行政 学派肯定行政人员的政治价值的基础上进一步提出了对文官的 政治控制的要求。行政是具有着浓厚的政治色彩的，公务员与 政务官员之间的相互影响是不可避免的。与其回避他们之间的 这种相互影响，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新 公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政 策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。 新公共管理学派认为，通过政治任命和明确的责任机制使高层 公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政治控制，增强 他们对政治的回应性。 此外，在二战后对纳粹战犯的审判中，国际法所确立的指导 原则也对二分法进行了否定。它坚持执行上级的命令，不能成 为他们因非法行为受到刑事起诉时的答辩。因为一个公务员不 仅仅是组织无头脑的顺仆。 总之，随着政治与行政二分观念的动摇，人们对公共行政价 值的取向的看法进入了一个多元化的时期。这种理论上的分裂 状况反映了西方国家在官僚与民主的冲突上尚未找到根本的解 决办法。 四、政治与行政关系的趋势展望 由政治角色和行政角色的演变标志出来的西方国家政治与 行政的混合，是行政权力的扩张和政治控制加强的结果。随着 政治与行政间的这种混合模式的出现，人们提出了以下几个相 关的问题将是自然的：&’ 政治与行政二分法是否终结( )’ 政治 与行政的混合意味着什么( *’ 如果这种混合并非是指完全同 一，那么政治与行政的界线又在哪里( 笔者认为，现在断言政治与行政二分模式已经终结还为时 过早。因为：&’ 政治角色与行政角色的混合大多发生在政府的 高级职位上，如内阁官员、部的内阁成员和立法机关的职员这样 的职位，而在绝大多数中下级文官和政治之间，界线依然泾渭分 明；)’ 尽管在许多政策的制定过程中，政治角色与行政角色的 界线变得模糊，但这种混合并没有完全取消两者间的冲突分 野。如官僚依然花费许多时间去管理行政机构，依然要执行政 策；而政客则依然要把许多能量耗在选举和政党事务上；*’ 尽 管官僚在实质上参与甚至控制了政策制定的过程，但在制度上， 每个国家的政客都仍被作为最终制定政策的合法权威。如今的 变化仅仅是，文官并非绝对地接受这个权威，并非绝对要咔嚓一 声立正，并说“是+ ”,’ 在现代西方国家中，即使是那些纯粹混合 的角色也相当自然地跌进政客和官僚的范畴。正如在逐渐控制 立法过程的美国国会职员，毫无疑问地官僚化了，而对高级职位 政治任命的增多，则很大程度上使管理机构的较上层政客化了； -’ 事实上，政治与行政二分法的弱点和力量都在于它是一种理 想状态。由于这种理想状态在现实中难以实现，所以它受到来 自实践的挑战和理论上的批判。由于这种理想状态体现了人类 对民主和效率双重取向的统一，体现了统治与管理过程中内在 逻辑的统一，因而实践只是变换了二分的形式，而种种理论也只 能批判它，修正它，却无法替代它，取消它。 因此，政治与行政的混合，并不意味着两者的完全同一 .阿 伯巴奇也坚持，假设!中纯粹的混合，仅仅是一种假设/，因为这 种混合依然是以分离为基础的。这种混合是就冲突的分工而言 的。事实上，在冲突分工的界线模糊甚至是消失的时候，新的分 野已代之而起。从某种意义上说，政治与行政的混合只是一种 新的二分法。 在政治与行政的混合模式中，尽管界线的确存在，但要确定 这种界线究竟在哪却是极为困难，甚至是不明智的。因为，在政 治角色与行政角色之间已经演变成一种极不确定的关系，这种 关系随问题、时代和国家的变化而变化。这里，我们只想简单地 提出：&’ 传统的界线在一定的范围内依然存在，如在中下级文 官与政治之间，在机构管理、决定执行和选举、政党事务之间；)’ 在政策制定过程中，两者在思想、行为上存在着分野。如阿伯巴 奇的假设"中的动能和均势；*’ 政治任命的范围标志出两者在 形式上的分野。“从哪些地方区分总统任命的高级官员与几千 个低于他们的一般官员，这样，就产生了政治性政府的至关重要 的分界线。” 总之，传统的分工已经相当模糊，而混合模式中政治与行政 的界线，还有待实践待进一步发展才能得到明确的说明。 参考文献： 0& 1 0美1弗兰克·古德诺 ’ 政治与行政021’ 北京：华夏出版社， &"!%’ 0) 1 0美1巴林顿·摩尔 ’ 民主和专制的起源 021’ 北京：华夏出版 社，&"!%’ 0* 1 0美1 3·盖伊·彼得斯 ’ 政府未来的治理模式 021’ 北京： 中国人民大学出版杜，)$$&’ 0, 1张康之 ’ 对政治与行政二分原则的审查041’ 国家行政学院 学报，)$$&，., /’ 0- 1 0英1欧内斯特·巴克 ’ 英国政治思想021’ 北京：商务印书 馆，&"!%’ 0# 1 0澳1 欧文·5·休斯 ’ 公共管理导论021’ 北京：中国人民 大学出版社，)$$&’ 0% 1 0美16·4·斯蒂尔曼’ 公共行政学.下/ 021’ 北京：中国社 会科学出版社，&"!"’ 0! 1 0美1伍德罗·威尔逊’ 行政学之研究041’ 国外政治学，&"!%，.#/’ 0" 1吴晓明 ’ 政治与行政关系的政治哲学分析041’ 南京社会科 学报，)$$&，.- /’ 0&$ 1 0美14·7·帕格洛，6·7·昌德勒021’ 成都：行政管理学 词典8 四川人民出版社，&"!!’ 0&& 1王强 ’ 从西方两类公务员的区分及其角色的演变看政治与 行政的关系041’ 南京大学学报 .哲学·人文·社会科学/， &"",8 .) /’ 0&) 1 0美1 乔尔·阿伯巴奇’ 两种人：官僚与政客021’ 北京：求实出版 社，&""$’ 0&* 1约翰·格林伍德，戴维·威尔逊 ’ 英国行政管理021’ 北 京：商务印书馆8 &""&’ 0&, 1胡象明 ’ 政治与行政两分法：思想渊源及其评价041’ 中国 行政管理，&"""，.&& /’ （责任编辑 朱永良） 借 鉴 与 研 究