维香资认htp/www.cqvip.com 卓尴,氮膏·公共部门鲼效蒈暹:工具理性与价值现性的双导效砬 公共服务的质量与效率,更好地满足公众的需求。地不仅仅是规制者、资助者和服务提供者,而是作 因此可以说,公共部门绩效管理是现代政府责任意为推动者和社会其他部门如商业机构、非盈利组织 识在制度层面的体现和延伸。正如英国学者拉森和和公民的合作伙伴,并关注重要的社区问题是否被 斯图尔特在其合著《公共领域管理》中所言,对公识别和有效地着手。同时公民的作用也不仅仅是投 共部门进行绩效评价和绩效管理,是体现责任的基票人,他们被呼吁帮助识别重要问题、提供解决方 本要素,如果没有一个有效的工具来对责任做出判法、判断目标是否达成,等等口4。换言之,末来 断,那么公共组织也就失去了合法性的权威基础,的政府不可能是社会管理的惟一主体,公民、私营 因此绩效评价和绩效管理应当被视为公共领域中的部门和其他非公共部门将与政府共同成为社会的管 责任度量工具与实现途径10。英国学者邓塞尔也指理主体。在具体的模式构建上,治理理念强调政府 出,绩效管理是建立有效公共责任机制的基础,“责职能的社会化,即政府收缩职能管理范围,将一部 任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经发生或正分社会服务与管理的权限通过公民参与或民主的方 在发生的事情……在大部分场合下,责任还有另外式下放给社会的基本单元:社区、家庭、志愿组织 层含义,就是:你的回答或你的责任应该能够由等。公共部门绩效管理不仅为良好的治理模式提供 监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评了一系列有效的实现途径,而且最终将其内化为一 估。”[1 种价值理念,发挥根本上的引导效应 具体而言,绩效管理对政府责任意识的促进与 美国艾尔弗雷德·P·斯隆基金会( Alfred 实现价值体现在两个方面:一是绩效管理视野下 P. Sloan Foundation)资助的公民联盟小组 政府责任内容的拓展与多元化。从行政效率到公( itizens League team)在考察了美国与其他国 共绩效的转变,使人们的关注点由过程转向了结果家30个社区关于业绩测评与公民参与的经验的基础 与目标,于是传统模式下行政责任的实现仅限于服上,发展了一个有效的治理模式,该模式描述了治 从上级命令、严格按章办事的观念被摒弃了,公共理三要素,即公民参与、政府政策与执行以及绩效 部门的管理者和成员们不得不更加关注其行为所导测评之间的关系,并认为,公民参与绩效测评与管 致的结果和评价,并寻求实现既定绩效目标或取得理可以促进公民角色的积极转换。公民参与一直被 更好结果的途径。从财政审计向绩效审计的拓展,视为是良好治理与民主政治的重要表现形式。进 以及绩效预算的日益兴起,使政府所承担的责任不步而言,公民参与在公共部门绩效管理领域寻找 再仅仅是合理地利用了多少公共资源,而更重要的了较好的参与形式,作为顾客、联合生产者、服务 是这些资源有没有得到充分、有效的利用,是否达质量评估者以及结果跟踪者,公民的角色得到了积 到了预期的效果和目标。事实上,绩效管理目标的极的转换15。把公民作为公共部门绩效评价主体, 日益多元化与科学化,决定了现代政府必然承担日不仅为公民参与公共事务提供了良好的和相对可行 益精确且广泛的公共责任12。二是绩效管理为政的参与渠道,而且有助于实现公民、非公共部门与 府责任提供了更有效的约束与实现机制。绩效管理政府之间的治理伙伴关系,为实现有效的、良好的 强调以“目标”和“结果”为本,并通过契约(如绩效治理奠定基础。 合同)对其进行有效的约束,但关于程序”和“过(四)结语 程”则给予公共产品和服务的提供者以充分的自由 如前所述,尽管马克斯·韦伯在其著作《经济 正如新公共管理倡导者奥斯本所言:“领略了自由与社会》中,把人类的理性形式分为两种:工具理 之后,便要品尝责任的滋味。”公共产品提供者必性与价值理性,而且将公共行政视为一个纯技术的 须完全为其结果和绩效负责。这种类似于私营部门领域。传统公共行政学亦坚持认为二者的矛盾性, 中委托人与代理人关系的简单、明确、易于衡量与即一种理性的张扬,必然意味着另一种理性的衰 评价的责任链条,“将传统复杂而模糊的政治责任落。但现代公共行政学的发展似乎越来越倾向于二 机制转变为由公共管理者直接对公众负责的责任机者的折衷与融合,而并不热衷于追求绝对的工具理 制”13,因此也就更有可能实现和提高公共部门的性或价值理性。这是因为,尽管工具只涉及达到既 责任意识。 定目标的手段和工具的合理性,不考虑目的和手段 4.绩效管理与有效治理。治理理论认为,当本身的价值倾向,而价值则只关注人们对某些事物 我们应对21世纪的种种挑战时,公民和政府所扮演和行为所赋予的价值含义,却不管其能否实现。但 的角色也在不断发展变化。政府的作用越来越多事实上,两者之间的理性冲突并不是必然的或与生卓 越 ． 赵 ●蕾·公 共 部 ．r1绩 效 管 理 ： 工—具r理 性 与 价 值 理 性 的 双 导 效 应 31 公共服 务 的质量与 效率 ，更 好地满足 公众 的需 求 。 因此可 以说 ，公共 部 门绩效 管理是现 代 政府责 任意 识在制度 层 面 的体 现和 延伸 。正如 英 国学者拉 森和 斯 图尔特 在 其合著 《公 共领域 管理 》 中所 言 ，对 公 共 部 门进 行 绩效评 价和 绩效 管理 ，是体现 责任 的基 本要素，如果没有一个有效的工具来对责任做出判 断 ，那 么公共 组织 也就 失去 了合法性 的权 威基础 ， 因此 绩效评 价和绩 效 管理应 当被视 为公共 领域 中 的 责 任度量 工具与 实现途径 【10】。英 国学者邓塞 尔也指 出，绩效 管理是 建立有效 公共 责任机制 的基础 ， “责 任不仅仅 意 味着在 自己的权 限 内回答 已经发生 或正 在发生的事情……在大部分场合下，责任还有另外 一 层含 义 ，就是 ：你 的回答 或你 的责任应 该 能够 由 监督主 体依 据一 定的标 准或 预期通 过测 量来进 行评 估 。’’【l1】 具体 而言 ，绩效 管理对 政府 责任 意识 的促进 与 实 现 价值 体 现 在 两 个 方 面 ： 一是 绩 效 管 理 视野 下 政 府 责任 内容 的拓 展 与 多 元化 。从 行 政 效 率 到 公 共绩 效 的转 变 ，使 人们 的关 注点 由过程 转 向了结果 与 目标 ，于是传 统模 式下行 政责任 的实现仅 限于服 从上级命令 、严格按章办事的观念被摒弃了，公共 部 门的管理 者和 成员们 不得 不更加 关 注其行 为所 导 致 的结果和 评价 ，并 寻求 实现 既定绩 效 目标 或取 得 更 好结果 的途径 。从 财政 审计 向绩效 审计 的拓展 ， 以及绩效预算的日益兴起，使政府所承担的责任不 再 仅仅是 合理地 利用 了多少公共 资源 ，而 更重要 的 是 这些 资源 有 没有得 到充 分 、有 效 的利用 ，是否 达 到了预期 的效 果和 目标 。事 实 上 ，绩 效管理 目标 的 日益多元化与科学化 ，决定了现代政府必然承担 日 益精确且广泛的公共责任【12】。二是绩效管理为政 府 责任提 供 了更有 效 的约束与 实现 机制 。绩效 管理 强调 以“目标”和 “结果”为本 ，并通过 契约 (如绩 效 合同)对其进行有效的约束 ，但关于“程序”和“过 程”则给予公共 产品和服务 的提供 者 以充分 的 自由。 正如 新 公共 管理 倡 导 者奥 斯 本所 言 ：“领 略 了 自由 之后 ，便 要 品尝 责 任 的滋 味 。”公 共产 品提供 者 必 须完全 为其 结果和 绩效 负责 。这种 类似 于私营 部 门 中委托 人与 代理人 关系 的简 单 、明确 、易于衡 量与 评价 的责 任链 条 ，“将 传 统 复杂 而模 糊 的政 治责 任 机制转 变 为 由公共 管理 者直接 对 公众 负责 的责 任机 制”【13】， 因此 也就 更有 可能 实现 和提 高 公共部 门的 责任 意识 。 4．绩效 管 理 与有 效 治理 。治 理 理论 认 为 ， 当 我 们应 对21世纪 的种 种挑 战 时，公 民和政 府所扮 演 的 角色 也 在 不 断发 展 变化 。政 府 的作 用 越 来 越 多 地 不仅仅 是规制 者 、资助者 和服务 提供 者 ，而 是作 为 推动者 和社会 其他 部 门如 商业机 构 、非盈利 组织 和 公 民的合作伙 伴 ，并关注 重要 的社 区 问题是 否被 识 别和有 效地着 手 。 同时公 民的作 用也 不仅仅 是投 票人 ，他们被呼吁帮助识别重要问题、提供解决方 法 、判 断 目标 是 否 达 成 ， 等等 【14】。换 言 之 ，未 来 的政府不 可能是 社会 管理 的惟一主 体 ，公 民、私营 部 门和其 他非 公共 部 门将与 政府共 同成 为社会 的管 理 主体 。在具体 的模 式构建 上 ，治 理理念 强调 政府 职 能的社 会化 ，即政 府收缩职 能 管理范 围，将一 部 分 社会 服务与 管理 的权 限通 过公 民参与或 民主 的方 式 下放给 社会 的基本 单元 ：社区 、家庭 、志愿组 织 等 。公共 部 门绩 效管 理不仅 为 良好 的治理 模式提 供 了一系列 有效 的实现 途径 ，而且最 终将其 内化 为一 种价值理念 ，发挥根本上 的引导效应 。 美 国 艾 尔 弗 雷 德 ·P·斯 隆 基 金 会 (Alfred P．Sloan Foundation) 资 助 的 公 民 联 盟 小 组 (CitizensLeagueteam)在 考 察 了美 国与 其 他 国 家30个 社 区关于业 绩测评 与公 民参 与的经验 的基础 上 ，发展 了一个 有效 的治理 模式 ，该模 式描述 了治 理 三要 素 ，即公 民参 与 、政 府政策 与执 行 以及 绩效 测 评之 间 的关 系 ，并认为 ，公 民参 与 绩效测评 与管 理 可 以促进 公 民角色 的积极 转换 。公 民参与 一直被 视 为 是 良好 治理与 民主政 治 的重要 表现 形式 。进一 步而 言 ，公 民参与在 公共 部 门绩效 管理 领域 寻找 到 了较好 的参 与形式 ，作 为顾 客 、联合 生产者 、服务 质量评 估者 以及 结果跟踪 者 ，公 民的角色得 到 了积 极 的转 换【15】。把公 民作为公共 部 门绩 效评 价主体 ， 不仅 为公 民参与公 共事 务提供 了 良好 的和相 对可行 的参 与渠道 ，而且 有助 于实现 公 民、非公共 部 门与 政府 之 间的治理伙 伴关 系 ，为实现有 效 的、 良好 的 治理奠定基础 。 (四 )结语 如前 所述 ，尽管 马克斯 ·韦伯 在其 著作 《经济 与 社会 》中 ，把人 类 的理性 形式分 为两种 ：工具理 性 与价值理 性 ，而且将 公共行 政视 为一个 纯技术 的 领 域 。传 统公共 行政 学亦坚 持认为 二者 的矛盾性 ， 即一 种 理 性 的张 扬 ，必 然 意 味着 另 一 种 理 性 的衰 落 。但现 代公共 行政 学 的发展 似乎 越来越倾 向于二 者 的折衷 与融合 ，而 并不热 衷于追 求绝对 的工具 理 性 或价值 理性 。这是 因为 ，尽管工 具只涉 及达到 既 定 目标 的手段 和工具 的合理 性 ，不 考虑 目的和手 段 本 身 的价值倾 向，而 价值则 只关注 人们对 某些事 物 和行为所赋予的价值含义，却不管其能否实现 。但 事 实上 ，两 者之 间的理性冲 突 并不是 必然 的或 与生 维普资讯 http://www.cqvip.com