第五章政策制定 政策制定(Policy-making)是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。 何谓政策制定？政策科学文献有广义的和狭义的两种理解。有些政策科学家如德洛尔将政策 制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策 科学家则对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成(Policy formation)或政策規 划(Policy formulation),指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从后一种意义上 来理解政策制定。本章将讨论政策制定过程的各阶段、环节或功能活动， 第一节政策议程 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成。安德森认为政策 形成涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的：解决特定问题的政策意见是 怎样形成的：某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。①查尔斯·琼 断和油特·马瑟斯在《政策形成》一文中认为政策形成包括了这样一些问题：政策问题来自 何方？如何分清轻重缓急？问题怎样随时间变化？什么人与提案的形成有关？他们怎么 做？如何支持提室？体制对方室的形成有何影响？以及出现了什么跨体制因素保成方室发 展？等等。由此可见政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动 环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。 ·、政策议程的种类 政策议程实际上也就是玫治组织，尤其是国家（政府）确定政策问题的轻重缓急。社会 向政府提出了大量的需要采取行动的要求，而在这成千上万的要求中，只有少量受到政策制 定者的注意，那些被决策者所关注并感到必须加以处理的问题提上议事日程。科布和爱尔德 将政策议程定义为：“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政第 议程”。我国学者张金马给政策议程下了这样的定义：“政策议程就是将政策问题纳入政治或 政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考 虑的事项。”©由此可见，政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程 将一个玫策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。一个公共问恩或社 会问题只有以一定的形式，经过一定的渠道进入政策过程，成为决策者研究和分析人员的对 象，才能成为政策问题，也才能通过政策过程得到解决或处理。政策议程的形成过程，也就 是问题有望获得解决的过程，就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使 政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政府或执政党集中与综合它代表的阶级、阶层和 集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。 在政治系统中存在多种政策议程，可以从不同的角度对它们加以分类。琼斯在《公共政 华夏出在术 。张金马主编政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：146页 190：94页 1 1 第五章 政策制定 政策制定（Policy-making）是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。 何谓政策制定？政策科学文献有广义的和狭义的两种理解。有些政策科学家如德洛尔将政策 制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策 科学家则对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成（Policy formation）或政策规 划（Policy formulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从后一种意义上 来理解政策制定。本章将讨论政策制定过程的各阶段、环节或功能活动。 第一节 政策议程 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成。安德森认为政策 形成涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是 怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。①查尔斯·琼 斯和迪特·马瑟斯在《政策形成》一文中认为政策形成包括了这样一些问题：政策问题来自 何方？如何分清轻重缓急？问题怎样随时间变化？什么人与提案的形成有关？他们怎么 做？如何支持提案？体制对方案的形成有何影响？以及出现了什么跨体制因素促成方案发 展？等等。②由此可见政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动 环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。 一、政策议程的种类 政策议程实际上也就是政治组织，尤其是国家（政府）确定政策问题的轻重缓急。社会 向政府提出了大量的需要采取行动的要求，而在这成千上万的要求中，只有少量受到政策制 定者的注意，那些被决策者所关注并感到必须加以处理的问题提上议事日程。科布和爱尔德 将政策议程定义为：“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策 议程”。我国学者张金马给政策议程下了这样的定义：“政策议程就是将政策问题纳入政治或 政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考 虑的事项。”③由此可见，政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。 将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。一个公共问题或社 会问题只有以一定的形式，经过一定的渠道进入政策过程，成为决策者研究和分析人员的对 象，才能成为政策问题，也才能通过政策过程得到解决或处理。政策议程的形成过程，也就 是问题有望获得解决的过程，就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使 政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政府或执政党集中与综合它代表的阶级、阶层和 集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。 在政治系统中存在多种政策议程，可以从不同的角度对它们加以分类。琼斯在《公共政 ① [美] 詹姆斯·E·安德森. 公共决策. 北京： 华夏出版社，1990：65 页. ② [美]S. S. 那格尔主编. 政策研究百科全书. 北京：科学技术文献出版社，1990：94 页. ③ 张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：146 页