公共管理<《©A中国行政管理 三、简短的评价 直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作 在相当程度上，整体性治理是对新公共管理的一种修 的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政 正。不同的治理方式来自对社会背景状况的理解。新公共 过程。平行关系建立在合同概念之上。川网络治理更关 管理是从经济和社会的角度来加以理解的，其背景是全球 注的是平行关系上的问题。 经济一体化的推进对效率的要求，西方社会从一个生产者 在20世纪90年代中后期提出整体性治理无疑是同信 社会到消费者社会的转变对公共服务提出的多元化的要 息技术的发展相关的，因为技术的进步提供了进行整体性 求，以及现有官僚体制的结构和运作方式无法承担新的历 治理的可能。问题是，在某种程度上向原有体制的回归（只 史使命。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩 是加上新的信息技术)，比如机构的重新集中、提供者和购 效、结果、外包、分权以及分散化、效率、政府瘦身等无一不 买者分离的终止等等是否完全就是由技术的原因引起的 反映了对这一背景的理解和对现有状况的认识。 呢？从一些对新公共管理的企业化和市场化取向的批评中 而整体性治理及其强调的信息技术在一定程度上是从 可以看出，一些新公共管理作法的改变，比如一些私有化的 技术的角度来理解的。与新公共管理不同的治理和运作方 东西重新改由国有化，显然不是出于技术的原因，而是其他 式都来源与信息技术的要求。新公共管理的一些治理方式 诸如政治和社会的原因，技术只是产生变化的一个因素，尽 或被终止或被放弃、或被改革，一个很重要的原因在于尤 管是一个重要的因素。 其是20世纪90年代后信息技术的作用。技术要求从分散 此外，进行整体性治理的组织基础是什么？按照希克 走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。也正是在这 斯的说法，整体性治理背后有三个假设。第一个是如果政 一原因上，登力维认为新公共管理已经成为历史。整体性 府机构的文化结构以及能力是问题取向，而不是有效的管 治理在20世纪90年代后期开始盛行并对政府产生影响 理过程取向的话，那么就更有可能解决一些民众最担忧的 英国布莱尔政府受整体性政府理念的影响，提出了协同政 问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题，也就是 府的一系列措施，美国的一些地方政府也在不同程度上采 说，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，尽管它是 用了整体性的做法)，信息技术的进步是不容忽视的。 按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题，政府各 整体性理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运 部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整 作，这是与英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化 体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合，以便更 相关的。碎片化导致分散化，导致部门机构的协调困难。 有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构 在整体性理论看来，新公共管理在提升政府解决问题的能 之间疲于奔命。 力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方面取得 事实上，后两个假设使我们再次回到马克斯·韦伯，因 了不少的成功。但是，新公共管理也使政府机构破碎化，极 为官僚组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构 大的增加了决策系统制度上的复杂性，同时也减少了人们 通常的形式是部、会等)建立起来的。功能结构在某种程 解决其自身问题的自主能力。新公共管理通过淘空公共部 度上就是针对问题的，比如教育部主管教育问题，这种专业 门的人员和能力以及将一种以合同为基础的风险和障碍带 化的管理有助于取得高效的结果。显然，希克斯第一个假 进政府的决策过程阻碍了政府信息技术的现代化。在登力 设提到的问题是涉及到多功能的问题，也就是需要多部门 维看来，数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合、 协同解决的问题。那么，按照这样的问题建立组织是可能 整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字 的吗？当然可能。一些旨在解决这些问题的临时性的协作 化。显然，这是与新公共管理背道而驰的。此外，与新公 机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上 共管理很重要的一个不同点在于，整体性治理还是以官僚 可以所是这样的一种结构形式，但问题在于这种结构形式 制作为基础的，登力维指出了信息技术运做的官僚制组织 至少在今天能替代主流的、相对稳定的官僚制组织吗？网 基础，而希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景 络化治理的“一个巨大的障碍是：政府的组织、管理和人事 的，这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的 制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计 整体性理论显然具有较强的英国色彩。与整体性理论 的，因此，两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应 着眼于政府内部的整合协同比较而言，盛行于美国的网络 该说，管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定 治理其基础也是信息技术)则着眼于政府与社会各类组织 不一样，它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了 的联手住要通过政府外包的方式)。这可能与两国的情况 上百年的公共管理模式”。2唐纳德·凯特尔在评论斯蒂 不同有关。比如两国的行政体制就不同。比如英国改革初 芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯著的网络化治理：公共部 期提出的“私有化战略在公有制程度极低的美国是不存在 门的新形态》一书时曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深 的。同样，在今天，以网络为基础的合同制式的治理在美因 刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵 已经成为一种普遍的治理方式。美国“联邦政府每年通过 向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动 合同花费大约2000亿美元，而州和地方政府花费更多，大约 线。州24菲利普.库珀也认为，今天，公共管理者是在垂直的 2750亿美元。这样，每年通过合同花费的钱在5000亿左 权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。希 右。川在菲利普·库珀看来，今天的“公共管理者是在垂 克斯尽管在他的理论中提到了整体性政府应该做到的一些 2008年第10期 总第280期 57 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 2008年第 10期 总第 280期 57 三、简短的评价 在相当程度上 ,整体性治理是对新公共管理的一种修 正。不同的治理方式来自对社会背景状况的理解。新公共 管理是从经济和社会的角度来加以理解的 ,其背景是全球 经济一体化的推进对效率的要求 ,西方社会从一个生产者 社会到消费者社会的转变对公共服务提出的多元化的要 求 ,以及现有官僚体制的结构和运作方式无法承担新的历 史使命。因此 ,新公共管理所采用的治理方式 ,比如强调绩 效、结果、外包、分权以及分散化、效率、政府瘦身等无一不 反映了对这一背景的理解和对现有状况的认识。 而整体性治理及其强调的信息技术在一定程度上是从 技术的角度来理解的。与新公共管理不同的治理和运作方 式都来源与信息技术的要求。新公共管理的一些治理方式 或被终止、或被放弃、或被改革 ,一个很重要的原因在于尤 其是 20世纪 90年代后信息技术的作用。技术要求从分散 走向集中 ,从部分走向整体 ,从破碎走向整合。也正是在这 一原因上 ,登力维认为新公共管理已经成为历史。整体性 治理在 20世纪 90年代后期开始盛行并对政府产生影响 (英国布莱尔政府受整体性政府理念的影响 ,提出了协同政 府的一系列措施 ,美国的一些地方政府也在不同程度上采 用了整体性的做法 ) ,信息技术的进步是不容忽视的。 整体性理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运 作 ,这是与英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化 相关的。碎片化导致分散化 ,导致部门机构的协调困难。 在整体性理论看来 ,新公共管理在提升政府解决问题的能 力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方面取得 了不少的成功。但是 ,新公共管理也使政府机构破碎化 ,极 大的增加了决策系统制度上的复杂性 ,同时也减少了人们 解决其自身问题的自主能力。新公共管理通过淘空公共部 门的人员和能力以及将一种以合同为基础的风险和障碍带 进政府的决策过程阻碍了政府信息技术的现代化。在登力 维看来 ,数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合、 整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字 化。[ 17 ]显然 ,这是与新公共管理背道而驰的。此外 ,与新公 共管理很重要的一个不同点在于 ,整体性治理还是以官僚 制作为基础的 ,登力维指出了信息技术运做的官僚制组织 基础 ,而希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景 的 ,这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的 整体性理论显然具有较强的英国色彩。与整体性理论 着眼于政府内部的整合协同比较而言 ,盛行于美国的网络 治理 (其基础也是信息技术 )则着眼于政府与社会各类组织 的联手 (主要通过政府外包的方式 )。这可能与两国的情况 不同有关。比如两国的行政体制就不同。比如英国改革初 期提出的“私有化 ”战略在公有制程度极低的美国是不存在 的。同样 ,在今天 ,以网络为基础的合同制式的治理在美国 已经成为一种普遍的治理方式。美国“联邦政府每年通过 合同花费大约 2000亿美元 ,而州和地方政府花费更多 ,大约 2750亿美元。这样 ,每年通过合同花费的钱在 5000亿左 右。” [ 18 ]在菲利普 ·库珀看来 ,今天的“公共管理者是在垂 直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作 的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政 过程。平行关系建立在合同概念之上。”[ 19 ]网络治理更关 注的是平行关系上的问题。 在 20世纪 90年代中后期提出整体性治理无疑是同信 息技术的发展相关的 ,因为技术的进步提供了进行整体性 治理的可能。问题是 ,在某种程度上向原有体制的回归 (只 是加上新的信息技术 ) ,比如机构的重新集中、提供者和购 买者分离的终止等等是否完全就是由技术的原因引起的 呢 ? 从一些对新公共管理的企业化和市场化取向的批评中 可以看出 ,一些新公共管理作法的改变 ,比如一些私有化的 东西重新改由国有化 ,显然不是出于技术的原因 ,而是其他 诸如政治和社会的原因 ,技术只是产生变化的一个因素 ,尽 管是一个重要的因素。 此外 ,进行整体性治理的组织基础是什么 ? 按照希克 斯的说法 ,整体性治理背后有三个假设。第一个是如果政 府机构的文化、结构以及能力是问题取向 ,而不是有效的管 理过程取向的话 ,那么就更有可能解决一些民众最担忧的 问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题 ,也就是 说 ,政府并不是完全按照它的功能来解决问题的 ,尽管它是 按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题 ,政府各 部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整 体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合 ,以便更 有效地处理公众最关心的一些问题 ,而不是在部门和机构 之间疲于奔命。 事实上 ,后两个假设使我们再次回到马克斯 ·韦伯 ,因 为官僚组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构 (通常的形式是部、会等 )建立起来的。功能结构在某种程 度上就是针对问题的 ,比如教育部主管教育问题 ,这种专业 化的管理有助于取得高效的结果。显然 ,希克斯第一个假 设提到的问题是涉及到多功能的问题 ,也就是需要多部门 协同解决的问题。那么 ,按照这样的问题建立组织是可能 的吗 ? 当然可能。一些旨在解决这些问题的临时性的协作 机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上 可以所是这样的一种结构形式 ,但问题在于这种结构形式 至少在今天能替代主流的、相对稳定的官僚制组织吗 ? 网 络化治理的“一个巨大的障碍是 :政府的组织、管理和人事 制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计 的 ,因此 ,两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应 该说 ,管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定 不一样 ,它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了 上百年的公共管理模式 ”。[ 20 ]唐纳德 ·凯特尔在评论斯蒂 芬 ·戈德史密斯和威廉 ·埃格斯著的《网络化治理 :公共部 门的新形态 》一书时曾指出 ,“戈德史密斯和埃格斯的最深 刻的见地是 ,必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵 向的权力线 , 并根据新兴的各种网络建立横向的行动 线。”[ 21 ]菲利普. 库珀也认为 ,今天 ,公共管理者是在垂直的 权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。希 克斯尽管在他的理论中提到了整体性政府应该做到的一些