治理现代化<￠PA中国行政管理 doi:10.3782/jisn.1006-0863.2015.06.13 从权宜之计到行政吸纳:地方政府 回应社会方式的转型 清 摘要]地方政府不仅面临上级的考核压力,同时也处于社会的场域之中。各地出现的决策咨询委员 会显示地方政府回应社会的方式逐步从权宜之计转变为行政吸纳。行政吸纳兼具行政主导性 和民意吸纳性的双重特征。中央统辖权和地方治理权的矛盾以及社会压力和政府摆平的矛盾 是政府采用行政吸纳式回应方式的组织逻辑。虽然行政吸纳使地方政府化被动为主动,但是 行政吸纳中行政主导性和民意吸纳性使其具有内在不兼容性,面临进一步发展的困境。 「关键词]地方政府;压力型体制;行政吸纳;公众咨询委员会 [中图分类号]D035文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)06-0077-05 、问题的提出与文献梳理 类文献从压力型体制的视角分析了下级政府通过权宜 中国政治面临两类完全不同甚至矛盾的经验事性策略回应科层制压力。一方面,下级政府回应上级 实。一方面,中国每年都会发生大量的群体性事件,甚压力的“安全阀”是关系圆,关系是与制度化背道而驰 至官民矛盾成为群体性事件的主要矛盾。群体性事的一种方式,也是非正式政治的核心要素。圆另一方 件可能孕育政治改革,也可能导致政治不稳定。但是面,下级政府通过编造数据、做假台账、变通、优 另一方面中国政治和社会却一直保持着稳定。在群体先执行“硬指标”,延缓执行“软指标”等权益之计策 性事件大量爆发的同时,中国社会为何还能保持长期略地执行上级命令。已有研究侧重政府之间的组织学 稳定呢?已有两类研究对这一问题做出回应。一类研分析,着重分析压力型体制下下级政府如何回应上级 究从制度结构的角度,认为这是威权主义的弹性和适政府,却忽视社会环境对地方政府行为的影响。事实 应性、权威体制和有效治理、上下分层的治理结上,地方政府位于一种“上下之间”的独特处境“既位 构使然。然而“这些研究都把社会稳定当成既定的,而于一种自上而下的压力型科层制之下,又被置于一个非 不是把它作为对象来分析”,它们没有解释在群体性程式化的…社会之上”,这种关系的存在使地方政府必 事件高发时,政府如何保持稳定的问题。另一类研究须在压力型体制、科层制和社会的胶结状态中寻求自洽 则从政府行为的角度展开分析,认为地方政府回应是的生存之道”。因此另一类文献从社会维权的角度分 保持政治稳定的重要基石。的这类研究的共识是关注析地方政府权宜性的回应方式。有学者分析了地方政府 政府的回应策略,但是并没有解释政府为何如此回应。通过经济策略即讨价还价常规化、政治策略即程序吸纳 因此我们需要从动态的角度,把制度和行动者连接起原则、情感策略即诉苦的方式制造同意。有学者用弱 来,分析在中国国家治理体系和结构之下,政府如何回者的武器描述地方政府回应社会的权益之计,“这些技 应社会的需求¨特别是如何处理与民众有利益冲突的巧(‘伎俩’)主要有诉苦、抱怨、欺瞒、变通、推诿、得过 事务”解决社会矛盾,提高政府协商能力,并“化解且过、能捞一把就捞一把、执行对自己有利的政策、消极 政治改革的压力”。的 对待改革、尽量减少或不向农民提供公共服务等等 已有两类文献探讨了地方政府回应的问题。第 相比于压力型体制的研究者而言,这类研究看到了地方 *基金项目:国家哲学社会科学基金青年项目“我国城市户籍制度改革的不同路径比较分析研究”(编号:11CZZ040);2012年 度国家社科基金重大项目“扩大公民有序政治参与:战咯、路径与对策研究”(编号:12&ZDOA40);中央高校基本科研业务费专 项资金資助;中山大学“985”三期资助 作者:王清,中山大学中国公共管理研究中心及政治与公共事务管理学院,副教授,广东,广州,510275 2015年第6期总第360期 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net治理现代化 2015 年第 6 期 总第 360 期 77  * 基金项目: 国家哲学社会科学基金青年项目“我国城市户籍制度改革的不同路径比较分析研究”( 编号: 11CZZ040) ; 2012 年 度国家社科基金重大项目“扩大公民有序政治参与: 战略、路径与对策研究”( 编号: 12＆ZD040) ; 中央高校基本科研业务费专 项资金资助; 中山大学“985”三期资助 作者: 王清，中山大学中国公共管理研究中心及政治与公共事务管理学院，副教授，广东，广州，510275 doi: 10． 3782 /j． issn． 1006 － 0863． 2015． 06． 13 从权宜之计到行政吸纳: 地方政府 回应社会方式的转型* 王 清 ［摘 要］ 地方政府不仅面临上级的考核压力，同时也处于社会的场域之中。各地出现的决策咨询委员 会显示地方政府回应社会的方式逐步从权宜之计转变为行政吸纳。行政吸纳兼具行政主导性 和民意吸纳性的双重特征。中央统辖权和地方治理权的矛盾以及社会压力和政府摆平的矛盾 是政府采用行政吸纳式回应方式的组织逻辑。虽然行政吸纳使地方政府化被动为主动，但是 行政吸纳中行政主导性和民意吸纳性使其具有内在不兼容性，面临进一步发展的困境。 ［关键词］ 地方政府; 压力型体制; 行政吸纳; 公众咨询委员会 ［中图分类号］D035 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1006 －0863( 2015) 06 －0077 －05 一、问题的提出与文献梳理 中国政治面临两类完全不同甚至矛盾的经验事 实。一方面，中国每年都会发生大量的群体性事件，甚 至官民矛盾成为群体性事件的主要矛盾。［1］群体性事 件可能孕育政治改革，也可能导致政治不稳定。但是 另一方面中国政治和社会却一直保持着稳定。在群体 性事件大量爆发的同时，中国社会为何还能保持长期 稳定呢? 已有两类研究对这一问题做出回应。一类研 究从制度结构的角度，认为这是威权主义的弹性和适 应性［2］、权威体制和有效治理 ［3］ 、上下分层的治理结 构使然。然而“这些研究都把社会稳定当成既定的，而 不是把它作为对象来分析”［4］，它们没有解释在群体性 事件高发时，政府如何保持稳定的问题。另一类研究 则从政府行为的角度展开分析，认为地方政府回应是 保持政治稳定的重要基石。［5］这类研究的共识是关注 政府的回应策略，但是并没有解释政府为何如此回应。 因此我们需要从动态的角度，把制度和行动者连接起 来，分析在中国国家治理体系和结构之下，政府如何回 应社会的需求，“特别是如何处理与民众有利益冲突的 事务”，解决社会矛盾，提高政府协商能力［6］，并“化解 政治改革的压力”。［7］ 已有两类文献探讨了地方政府回应的问题。第一 类文献从压力型体制的视角分析了下级政府通过权宜 性策略回应科层制压力。一方面，下级政府回应上级 压力的“安全阀”是关系［8］，关系是与制度化背道而驰 的一种方式，也是非正式政治的核心要素。［9］ 另一方 面，下级政府通过编造数据、做假台账［10］、变通［11］、优 先执行“硬指标”，延缓执行“软指标”［12］等权益之计策 略地执行上级命令。已有研究侧重政府之间的组织学 分析，着重分析压力型体制下下级政府如何回应上级 政府，却忽视社会环境对地方政府行为的影响。事实 上，地方政府位于一种“上下之间”的独特处境，“既位 于一种自上而下的压力型科层制之下，又被置于一个非 程式化的…社会之上”，“这种关系的存在使地方政府必 须在压力型体制、科层制和社会的胶结状态中寻求自洽 的生存之道”。［13］因此另一类文献从社会维权的角度分 析地方政府权宜性的回应方式。有学者分析了地方政府 通过经济策略即讨价还价常规化、政治策略即程序吸纳 原则［14］、情感策略即诉苦的方式制造同意。有学者用弱 者的武器描述地方政府回应社会的权益之计，“这些‘技 巧’( ‘伎俩’) 主要有诉苦、抱怨、欺瞒、变通、推诿、得过 且过、能捞一把就捞一把、执行对自己有利的政策、消极 对待改革、尽量减少或不向农民提供公共服务等等。”［15］ 相比于压力型体制的研究者而言，这类研究看到了地方