GⅨ中国行政管理》治理现代化 政府不仅面临从上到下的压力型体制,而且面临从下到这加重了地方政府的财政负担 上的社会压力。但是这类研究与压力型体制的研究者 权宜式回应方式使地方政府处于被动局面,面临 样认为地方政府的回应具有权宜性。 几重风险。第一,经济风险。权宜式回应方式加剧了 本文发现近些年,在压力型体制和社会压力的双地方政府解决社会矛盾的经济成本,随着群体性事件 重压力下,地方政府回应社会压力的方式发生了转型,的升级,政府经济赔偿的经济成本越高。第二,舆论风 逐渐从权宜之计走向行政吸纳。行政吸纳具有哪些特险。由于权宜式回应缺少制度化,因此,政府和民众总 征?地方政府为何要用行政吸纳的方式回应社会需是处于一种不信任的状态,民众对于政府的回应不满 求?这是本文要研究的主要问题。 意,出现“信闹不信政府”的普遍现象。在政府和民众 二、权宜之计:地方政府传统的回应方式 的冲突中,社会舆论总是从道义上同情弱者并谴责地 长期以来地方政府更多地通过权宜之计回应社会方政府,使得地方政府处于舆论的风口浪尖。第三,政 需求,这些权宜之计是压力型体制和群体性事件等现治风险。权宜式回应耗费地方政府大量人、财、物,出 实问题所推动的政府行为,又在一定意义上进一步加现行政无效率的现象,且权宜式回应可能加剧政府和 剧压力型体制和“维稳悖论”。地方政府权宜的回应方民众之间的冲突,当造成恶劣社会影响时,上级政府常 式具有如下基本特征。 介入对地方政府进行行政问责。因此,权宜式回应使 (一)刺激反应式回应 地方政府陷入经济、舆论和政治上的三重困境,迫切需 地方政府权宜式回应是一种刺激反应式回应,具要寻找新的解决政府和社会冲突的治理机制。 有事后性、被动性和不可控性。第一,事后性是指从回 三、行政吸纳:地方政府回应转型 应时段来看,地方政府不是主动听取民众意见,而是在 最近几年地方政府回应社会的方式发生了变化, 维权事件兴起并形成较大影响后才被迫进行回应,因从最初的权宜之计转变为行政吸纳。行政吸纳这一概 此权宜式回应一般发生在公共政策的执行阶段,是一念来自金耀基在分析香港政治所提出的“行政吸纳政 种刺激反应式的回应。例如各地纷起的垃圾焚烧站的治”,在他的论述中“行政是指政府管理体制,政治就是 选址问题,当地方政府公布选址甚至动工后,民众发起大众(尤其是精英)的民主参与。行政吸纳政治的准 大规模的抗议行动,结果地方政府被迫召开信息发布确表达是“港督(英国人)通过行政吸纳(中国人的)政 会、撤址或终止该项目。第二,被动性是指权宜式回应治参与”。行政所要吸纳的政治是咨询政治圆,行政 更多地依据刺激源来决定回应的方式。例如,在江西吸纳政治所依托的机制是各种法定机构,法定机构类 宜黄县拆迁事件中,县级政府在拆迁事件被网络媒体似于当下国内出现的决策咨询委员会。因此接下来本 大量报道引起上级政府关注和重视时才出面回应,完文将以目前国内各地所建立的决策咨询委员会①作为 全处于被动的局面。第三,不可控性是指权宜式回应经验材料,分析地方政府行政吸纳的基本特征。行政 取决与刺激源的大小,但是刺激源的发展不在政府的吸纳是行政(体制)和(政治)吸纳相结合的产物,它既 控制范围内,可能出现失控甚至失序的现象。 具有行政主导性的特征,又有民意吸纳性的特征,是两 (二)选择性回应 者的混合形态。 地方政府的资源有限,并不能对所有事件进行回 (一)行政主导性 应,因此,地方政府遵循选择性回应的逻辑。第一,从 行政吸纳具有行政主导的特征主要是指从组织主 回应程度来看,地方政府会根据民众集体行动能力的体和效果而言,行政吸纳的组织体系由政府统筹建立, 强弱程度做出回应,民众集体行动能力越强,地方政府行政吸纳的效果取决于科层体制。 回应力度越大,反之亦然,这就造成地方政府与社会 1.行政吸纳的组织体系由政府统筹建立 民众之间出现讨价还价的过程。地方政府一般优先回 行政吸纳的组织体系不同于科层制,但是他们都 应造成重大社会影响的社会事件。第二,选择性回应由科层组织统筹建立。其一,以顺德为例,决策咨询委 使得权宜式回应大多是一事一议,甚至破坏制度化的员会的建立领域既包括“条”也包括“块”(部门与地 进程。一方面,如果没有民众的反对,政府并不会做出方)。从“块块”来看,顺德建立了4个区级决咨委和10 回应,只有民众反对的意见很大,政府才会做出回应。个镇级决咨委。其中,区级机构除了区公共决策咨询 另一方面,社会民众不断将事情闹大,增加集体行动的委员会,还针对行政审批、农村综合改革和社会工作这 能力,地方政府迫于维稳的压力,对闹大的事件进行回三大改革分别建立了行政审批制度改革咨询评审委员 应,形成“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的恶会、农村综合改革咨询委员会社会工作咨询委员会。 性循环,不利于制度化解决机制的建构。第三,如果从“条条”来看,经促局、教育局、公安局、司法局、财税 回应的话,地方政府可以选择经济补偿也可以选择人 情动员,甚至严格执法等完全不同性质的回应方式,这 ①各地称呼不一,有的称为决策咨询委员会,有的称为公众咨询 取决于地方政府所处的问题情境及社会压力的大小。委员会,但是大致的功能较为接近,都是政府让民众参与公共政策的一 一般而言,地方政府倾向于选择“花钱买平安”的方式,种平台,因此本文把以上各类统称为决策咨询委员会简称“决咨委”。 15年第6期总第360期 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net治理现代化 78 2015 年第 6 期 总第 360 期 政府不仅面临从上到下的压力型体制，而且面临从下到 上的社会压力。但是这类研究与压力型体制的研究者一 样认为地方政府的回应具有权宜性。 本文发现近些年，在压力型体制和社会压力的双 重压力下，地方政府回应社会压力的方式发生了转型， 逐渐从权宜之计走向行政吸纳。行政吸纳具有哪些特 征? 地方政府为何要用行政吸纳的方式回应社会需 求? 这是本文要研究的主要问题。 二、权宜之计: 地方政府传统的回应方式 长期以来地方政府更多地通过权宜之计回应社会 需求，这些权宜之计是压力型体制和群体性事件等现 实问题所推动的政府行为，又在一定意义上进一步加 剧压力型体制和“维稳悖论”。地方政府权宜的回应方 式具有如下基本特征。 ( 一) 刺激反应式回应 地方政府权宜式回应是一种刺激反应式回应，具 有事后性、被动性和不可控性。第一，事后性是指从回 应时段来看，地方政府不是主动听取民众意见，而是在 维权事件兴起并形成较大影响后才被迫进行回应，因 此权宜式回应一般发生在公共政策的执行阶段，是一 种刺激反应式的回应。例如各地纷起的垃圾焚烧站的 选址问题，当地方政府公布选址甚至动工后，民众发起 大规模的抗议行动，结果地方政府被迫召开信息发布 会、撤址或终止该项目。第二，被动性是指权宜式回应 更多地依据刺激源来决定回应的方式。例如，在江西 宜黄县拆迁事件中，县级政府在拆迁事件被网络媒体 大量报道引起上级政府关注和重视时才出面回应，完 全处于被动的局面。第三，不可控性是指权宜式回应 取决与刺激源的大小，但是刺激源的发展不在政府的 控制范围内，可能出现失控甚至失序的现象。 ( 二) 选择性回应 地方政府的资源有限，并不能对所有事件进行回 应，因此，地方政府遵循选择性回应的逻辑。第一，从 回应程度来看，地方政府会根据民众集体行动能力的 强弱程度做出回应，民众集体行动能力越强，地方政府 回应力度越大，反之亦然［16］，这就造成地方政府与社会 民众之间出现讨价还价的过程。地方政府一般优先回 应造成重大社会影响的社会事件。第二，选择性回应 使得权宜式回应大多是一事一议，甚至破坏制度化的 进程。一方面，如果没有民众的反对，政府并不会做出 回应，只有民众反对的意见很大，政府才会做出回应。 另一方面，社会民众不断将事情闹大，增加集体行动的 能力，地方政府迫于维稳的压力，对闹大的事件进行回 应，形成“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的恶 性循环［17］，不利于制度化解决机制的建构。第三，如果 回应的话，地方政府可以选择经济补偿也可以选择人 情动员，甚至严格执法等完全不同性质的回应方式，这 取决于地方政府所处的问题情境及社会压力的大小。 一般而言，地方政府倾向于选择“花钱买平安”的方式， 这加重了地方政府的财政负担。 权宜式回应方式使地方政府处于被动局面，面临 几重风险。第一，经济风险。权宜式回应方式加剧了 地方政府解决社会矛盾的经济成本，随着群体性事件 的升级，政府经济赔偿的经济成本越高。第二，舆论风 险。由于权宜式回应缺少制度化，因此，政府和民众总 是处于一种不信任的状态，民众对于政府的回应不满 意，出现“信闹不信政府”的普遍现象。在政府和民众 的冲突中，社会舆论总是从道义上同情弱者并谴责地 方政府，使得地方政府处于舆论的风口浪尖。第三，政 治风险。权宜式回应耗费地方政府大量人、财、物，出 现行政无效率的现象，且权宜式回应可能加剧政府和 民众之间的冲突，当造成恶劣社会影响时，上级政府常 介入对地方政府进行行政问责。因此，权宜式回应使 地方政府陷入经济、舆论和政治上的三重困境，迫切需 要寻找新的解决政府和社会冲突的治理机制。 三、行政吸纳: 地方政府回应转型 最近几年地方政府回应社会的方式发生了变化， 从最初的权宜之计转变为行政吸纳。行政吸纳这一概 念来自金耀基在分析香港政治所提出的“行政吸纳政 治”，在他的论述中“行政是指政府管理体制，政治就是 大众( 尤其是精英) 的民主参与。［18］行政吸纳政治的准 确表达是“港督( 英国人) 通过行政吸纳( 中国人的) 政 治参与”。［19］行政所要吸纳的政治是咨询政治［20］，行政 吸纳政治所依托的机制是各种法定机构，法定机构类 似于当下国内出现的决策咨询委员会。因此接下来本 文将以目前国内各地所建立的决策咨询委员会①作为 经验材料，分析地方政府行政吸纳的基本特征。行政 吸纳是行政( 体制) 和( 政治) 吸纳相结合的产物，它既 具有行政主导性的特征，又有民意吸纳性的特征，是两 者的混合形态。 ( 一) 行政主导性 行政吸纳具有行政主导的特征主要是指从组织主 体和效果而言，行政吸纳的组织体系由政府统筹建立， 行政吸纳的效果取决于科层体制。 1． 行政吸纳的组织体系由政府统筹建立 行政吸纳的组织体系不同于科层制，但是他们都 由科层组织统筹建立。其一，以顺德为例，决策咨询委 员会的建立领域既包括“条”也包括“块”( 部门与地 方) 。从“块块”来看，顺德建立了 4 个区级决咨委和 10 个镇级决咨委。其中，区级机构除了区公共决策咨询 委员会，还针对行政审批、农村综合改革和社会工作这 三大改革分别建立了行政审批制度改革咨询评审委员 会、农村综合改革咨询委员会社会工作咨询委员会。［21］ 从“条条”来看，经促局、教育局、公安局、司法局、财税 ① 各地称呼不一，有的称为决策咨询委员会，有的称为公众咨询 委员会，但是大致的功能较为接近，都是政府让民众参与公共政策的一 种平台，因此本文把以上各类统称为决策咨询委员会，简称“决咨委