治理现代化<￠PA中国行政管理 局、城乡规划委等16个职能部门分别建立了决咨委。的,一方面增加政治合法性,实现政治稳定,“在政府 其二,除了政府部门内部建立决咨委外,村(社区)和公之外,香港始终没有出现过具有威胁性和反对性的政 营机构(学校、医院等)等基层单位也开始建立决咨委。治力量,这是香港政治模式的特性,也是它政治安定的 区、镇街、村的决咨委并无隶属关系“条条”和“块块”一个很根本性的原因。”对于当下的中国来说,为何 的决策为也无领导关系“我们都是独立开展工作,区社会维权或群体性事件发生较为频繁,但是中国却能 决咨委只负责业务指导,在人事等方面都没有领导关实现政治稳定?行政吸纳能够较好地解释这一问 系。当然,我们的委员是兼职,没有工资。”(顺德区决题。四行政吸纳至少具有三个目的。第一,配合政府的 咨委负责人的访谈,2014年11月27日)其三,实践中中心工作和重心工作。一般而言,政府会把中心工作 还出现了一些专业化的公咨委,如广州市出现固体废或重心工作拿出来向决咨委委员“问计问策”,政府在 弃物公咨委。由此可见,行政吸纳的组织体系较为广这个过程中既能收集到大量建议,有利于优化决策质 泛,不仅包括政府内部而且包括政府外部,不仅建立在量,又能扩大对该政策的宣传,提高公众政策的认知程 不同的政府层级,也建立在不同的政府部门。 度,降低政策执行过程中的执行成本,提高政府中心工 2.行政吸纳的效果取决于科层体制 作的效率和合法性。第二,化解社会矛盾。政府在公 民众的参与到底对决策有多大影响呢?这很大程共决策前让公众参与进来献计献策,有利于政府提前 度上取决于科层体制尤其是科层体制中的一把手。收集和了解民意倾向,并可以在决策过程中做出调整, 我们公咨委能做得怎么样,取决于领导的重视。”(顺避免“关门决策”带来的难以执行的问题,有利于在社 德区决咨委负责人的访谈,2014年11月27日)大多数会矛盾爆发前识别并化解矛盾。三是实现政治稳定 决咨委委员也表示如果所提报告与政府的中心工作一行政吸纳是一种事前吸纳,政府能够提前了解信息并 致则更容易受到采纳。从不同地区决咨委的发展情况做出决策,避免权宜式回应的被动性,有利于增强社会 来看,一般发展得较好的决咨委都有较强的领导支持。民众对政府的信任程度,实现政治稳定 例如广州市有多个决咨委且很多决咨委对决策影响较 总而言之,行政吸纳是指地方政府在公共决策的 大,一个非常重要的原因是广州市市长非常重视决咨过程中,通过主动建立机制和平台的方式,让民众参与 委。四相反,国内其它地市也早有决咨委,但是其对政决策过程“通过制度创新为社会力量参与治理提供更 策的影响较弱,其中一个原因就在于当地领导的重视多的协商机会”圆,这是政府协商的具体形式。行政吸 程度不一。由此可见决咨委对政策的影响力取决于科纳和权宜之计之间至少有如下不同:第一,发生阶段不 层体制内部的政治精英。 同。权益之计更多发生在决策后的执行过程中,当民 (二)民意吸纳性 众意见很大甚至发生群体性事件时,政府被迫回应。 行政吸纳具有民意吸纳性,这是指政府在公共政但,行政吸纳发生在决策的过程之中。第二,回应对象 策过程中开放渠道,让民众参与政策过程。民意吸纳不同。当地方政府运用权益之计进行社会回应时,政 性具有如下几个方面的特征。 府面对的是无序的大众,而且大众把事情闹得越大,政 1.行政吸纳的客体是社会精英 府会有可能进行回应。因此在权宜之计中,政府回应 行政吸纳的本意是要建立广泛的咨询委员会,把的大众可能朝进一步无序化方向发展。但是在行政吸 精英和大众吸纳进入行政管理的过程之中。但是从目纳中,由于地方政府主动建立吸纳渠道,利益表达者大 前的发展情况来看,咨询委员会的委员大多是社会精多是政府挑选出来的社会精英,政府面对的是有序的 英。以顺德为例,顺德区政府决咨委已有两届委员,第公众。第三,制度化程度不同。权宜式回应没有任何 届48人,第二届38人,其中大多是有一定社会地位制度化,大多是一事一议的应付之策,但是在行政吸纳 的中上阶层。在访谈中,顺德决策咨询委员会的主任中,地方政府通过建立组织结构、选定议事人选、确定 也坦承“我们第一届和第二届的成员大多是精英”。议事规则、组织议事程序等方式逐步走向制度化。第 (顺德区决咨委负责人的访谈,2014年11月27日) 四,结果不同。地方政府通过权宜式回应虽然能短期 2.行政吸纳的议题具有广泛性 内解决问题、平息矛盾,但是从长远来看这样既破坏政 从议题提出的主体来看,决咨委的议题既可以由府公信力,又推高了下一次使用权宜式回应的成本,从 政府部门提出,也可以由委员自行提出。从议题内容而提高了政府的行政成本。但是在行政吸纳过程中, 来看,决咨委的议题较为广泛,可以是身边小事,例如地方政府在社会矛盾爆发之前提前了解民意,有利于 小区停车收费、小区道路改名、路灯增设等,也可以是政府和民众达成共识,提高决策的合法性,减少执行的 城市大事,例如广州大桥拓宽工程方案和系统解决方不确定性。 案、城市废弃物处理等。 四行政吸纳的组织逻辑 (三)行政吸纳的目的 地方政府为何要进行行政吸纳呢?换而言之行政 金耀基认为香港行政吸纳正在把统治阶级之外的吸纳的组织逻辑是什厶?“国家治理模式有两个主要 精英吸纳进入政府体制,一方面实现“精英整合”的目线索:一是中央权威和地方权力间关系,一是国家与民 2015年第6期总第360期 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net治理现代化 2015 年第 6 期 总第 360 期 79 局、城乡规划委等 16 个职能部门分别建立了决咨委。 其二，除了政府部门内部建立决咨委外，村( 社区) 和公 营机构( 学校、医院等) 等基层单位也开始建立决咨委。 区、镇街、村的决咨委并无隶属关系，“条条”和“块块” 的决策为也无领导关系。“我们都是独立开展工作，区 决咨委只负责业务指导，在人事等方面都没有领导关 系。当然，我们的委员是兼职，没有工资。”( 顺德区决 咨委负责人的访谈，2014 年 11 月 27 日) 其三，实践中 还出现了一些专业化的公咨委，如广州市出现固体废 弃物公咨委。由此可见，行政吸纳的组织体系较为广 泛，不仅包括政府内部而且包括政府外部，不仅建立在 不同的政府层级，也建立在不同的政府部门。 2． 行政吸纳的效果取决于科层体制 民众的参与到底对决策有多大影响呢? 这很大程 度上取决于科层体制尤其是科层体制中的一把手。 “我们公咨委能做得怎么样，取决于领导的重视。”( 顺 德区决咨委负责人的访谈，2014 年 11 月 27 日) 大多数 决咨委委员也表示如果所提报告与政府的中心工作一 致则更容易受到采纳。从不同地区决咨委的发展情况 来看，一般发展得较好的决咨委都有较强的领导支持。 例如广州市有多个决咨委且很多决咨委对决策影响较 大，一个非常重要的原因是广州市市长非常重视决咨 委。［22］相反，国内其它地市也早有决咨委，但是其对政 策的影响较弱，其中一个原因就在于当地领导的重视 程度不一。由此可见决咨委对政策的影响力取决于科 层体制内部的政治精英。 ( 二) 民意吸纳性 行政吸纳具有民意吸纳性，这是指政府在公共政 策过程中开放渠道，让民众参与政策过程。民意吸纳 性具有如下几个方面的特征。 1． 行政吸纳的客体是社会精英 行政吸纳的本意是要建立广泛的咨询委员会，把 精英和大众吸纳进入行政管理的过程之中。但是从目 前的发展情况来看，咨询委员会的委员大多是社会精 英。以顺德为例，顺德区政府决咨委已有两届委员，第 一届 48 人，第二届 38 人，其中大多是有一定社会地位 的中上阶层。在访谈中，顺德决策咨询委员会的主任 也坦承“我们第一届和第二届的成员大多是精英”。 ( 顺德区决咨委负责人的访谈，2014 年 11 月 27 日) 2． 行政吸纳的议题具有广泛性 从议题提出的主体来看，决咨委的议题既可以由 政府部门提出，也可以由委员自行提出。从议题内容 来看，决咨委的议题较为广泛，可以是身边小事，例如 小区停车收费、小区道路改名、路灯增设等，也可以是 城市大事，例如广州大桥拓宽工程方案和系统解决方 案、城市废弃物处理等。 ( 三) 行政吸纳的目的 金耀基认为香港行政吸纳正在把统治阶级之外的 精英吸纳进入政府体制，一方面实现“精英整合”的目 的，一方面增加政治合法性［23］，实现政治稳定，“在政府 之外，香港始终没有出现过具有威胁性和反对性的政 治力量，这是香港政治模式的特性，也是它政治安定的 一个很根本性的原因。”［24］对于当下的中国来说，为何 社会维权或群体性事件发生较为频繁，但是中国却能 实现 政 治 稳 定? 行政吸纳能够较好地解释这一问 题。［25］行政吸纳至少具有三个目的。第一，配合政府的 中心工作和重心工作。一般而言，政府会把中心工作 或重心工作拿出来向决咨委委员“问计问策”，政府在 这个过程中既能收集到大量建议，有利于优化决策质 量，又能扩大对该政策的宣传，提高公众政策的认知程 度，降低政策执行过程中的执行成本，提高政府中心工 作的效率和合法性。第二，化解社会矛盾。政府在公 共决策前让公众参与进来献计献策，有利于政府提前 收集和了解民意倾向，并可以在决策过程中做出调整， 避免“关门决策”带来的难以执行的问题，有利于在社 会矛盾爆发前识别并化解矛盾。三是实现政治稳定。 行政吸纳是一种事前吸纳，政府能够提前了解信息并 做出决策，避免权宜式回应的被动性，有利于增强社会 民众对政府的信任程度，实现政治稳定。 总而言之，行政吸纳是指地方政府在公共决策的 过程中，通过主动建立机制和平台的方式，让民众参与 决策过程，“通过制度创新为社会力量参与治理提供更 多的协商机会”［26］，这是政府协商的具体形式。行政吸 纳和权宜之计之间至少有如下不同: 第一，发生阶段不 同。权益之计更多发生在决策后的执行过程中，当民 众意见很大甚至发生群体性事件时，政府被迫回应。 但，行政吸纳发生在决策的过程之中。第二，回应对象 不同。当地方政府运用权益之计进行社会回应时，政 府面对的是无序的大众，而且大众把事情闹得越大，政 府会有可能进行回应。因此在权宜之计中，政府回应 的大众可能朝进一步无序化方向发展。但是在行政吸 纳中，由于地方政府主动建立吸纳渠道，利益表达者大 多是政府挑选出来的社会精英，政府面对的是有序的 公众。第三，制度化程度不同。权宜式回应没有任何 制度化，大多是一事一议的应付之策，但是在行政吸纳 中，地方政府通过建立组织结构、选定议事人选、确定 议事规则、组织议事程序等方式逐步走向制度化。第 四，结果不同。地方政府通过权宜式回应虽然能短期 内解决问题、平息矛盾，但是从长远来看这样既破坏政 府公信力，又推高了下一次使用权宜式回应的成本，从 而提高了政府的行政成本。但是在行政吸纳过程中， 地方政府在社会矛盾爆发之前提前了解民意，有利于 政府和民众达成共识，提高决策的合法性，减少执行的 不确定性。 四、行政吸纳的组织逻辑 地方政府为何要进行行政吸纳呢? 换而言之行政 吸纳的组织逻辑是什么? “国家治理模式有两个主要 线索: 一是中央权威和地方权力间关系，一是国家与民