GⅨ中国行政管理》治理现代化 众间关系。”下文分述之。 的压力。社会压力是指各地发生的群体性事件给地方 (一)中央统辖权和地方治理权之间的矛盾 政府带来的压力,政府摆平是指地方政府处理群体性 从中央权威和地方权力间关系来看,中央统辖权和事件的过程,社会压力和政府摆平的矛盾是指既然政 地方治理权的矛盾促使地方政府通过行政吸纳降低行政府回应是一种刺激反应型回应,那么社会民众就会理 问责的压力。改革开放之后,中国央地关系呈现中央统性地把事情闹大引起政府关注,出现“大闹大解决,小 辖权和地方治理权并存的局面。一方面,中央统辖权主闹小解决,不闹不解决”的闹决悖论圓,造成地方维稳 要表现在政治集中于中央政府,中央政府或上级政府通经费不断攀升,甚至出现“越维越不稳”的矛盾现象 过行政逐级发包的方式管理下级政府“体现在中央政府 为什么会出现社会压力和政府摆平的矛盾呢?第 自上而下推行其政策指令意图、在资源和人事安排上统 地方政府负责地方治理权,但是地方政府的资源和 辖各地的权力。”圆有学者在此意义上将中央统辖权界能力有限,只能回应一部分社会需求。地方政府遵循 定为“治官权”。∞另一方面,地方政府享有治理权,负责选择性执法的逻辑、稳定偏好的逻辑和自利的逻辑, 具体的政策执行。在中国独特的央地关系的结构下,下优先回应和处理引起社会重大影响的事件,暂缓甚至 级政府在完成上级政府下派的任务中,大多需要自筹经不回应没有引起重大社会影响的事件,这个过程就是 费。∞中国上下级政府间的组织结构呈现M型结构“在政府摆平的过程。摆平具有权宜性,同一个地方政府 M型组织中,地方政府被赋予半自主的权力,对上级责任对于同一类群体性事件可能采取完全不同的回应态 很小,同时不接受上级的大量财政支持。基层政府尤其度,政府的回应程度主要取决于群体性事件的影响力。 如此。”M型政府结构显现出下级政府虽然得不到上第二,在压力型体制之下,地方政府更多围绕上级的指 级大量的财政支持,但是下级政府享有较多甚至是半自挥棒而行动。当群体性事件发生后,地方政府的主要 主的权力。中央统辖权和地方治理权是一对矛盾关系。目标是捂住事件不让上级知晓,所以,地方政府有很大 当中央统辖权过大时意味着中央集中能力过强,此时越的动力通过花钱买平安。 有可能削弱地方治理权,反之,地方治理权越大也越有可 社会压力和政府摆平的矛盾使得地方政府陷入 能破坏中央权威的集中性。因此,中央统辖权和地方治“越维越不稳定”的的恶性循环。第一,对于社会来说 理权处在不断调整和变化之中 既然政府有“花钱买稳定”的软肋,那么社会民众就会 中央统辖权和地方治理权并存使得地方治理至少面理性地把事情闹大,更加加重政府维稳的压力。第二, 临两个方面的困境。第一,地方财政能力不一,出现有效对于政府来说,每年花费巨额资金维持稳定,造成地方 治理的地区差异。中央政府直接出台大量的政策,但是维稳经费不断攀升。与此同时,地方政府通过权宜之 地方政府具体负责执行,而在中国独特的行政分权的结计迎合社会需求,而社会需求不断高涨,地方政府不堪 构下,地方政府承担政策执行的主要成本。不同的地重负,甚至出现“差序政府信任”的现象。在社会压力 方政府的财政能力不一样,由此造成各地通过不同的方和政府摆平的矛盾下,地方政府基于维稳悖论被迫主 式执行中央政策,出现决策一体化和执行多样化的矛动寻求和社会调节的渠道。行政吸纳正是地方政府和 盾,导致地方治理出现地区差异。与此同时,既然地社会沟通的制度化渠道,它有利于地方政府主动识别 方负责治理权,若在治理过程中出现问题地方政府需要社会需求,并和社会建立谈判的机制,有利于化解地方 直面矛盾,维持治理或执行过程中的有效性。此时至少政府被动维稳的局面,实现制度化回应。 有两种方式回应治理不足:一是民生,二是民主。但是民 五、行政吸纳未来发展面临的挑战 生需要大量的财政投入且有可能带来“福利洼地”,此时 尽管行政吸纳是政府回应的一种新型方式,但是 另外一个有效的解决方法是通过民主参与弥补公共物品它存在发展不足的问题,其进一步的发展面临巨大的 供给不均带来的民意不满。地方政府通过行政吸纳,通挑战。第一,行政吸纳具有内在的紧张关系。一方面, 过民众参与化解社会矛盾并提高政策认同度。第二,地行政吸纳组织体系的成立、发展和影响取决于科层体 方政府虽然拥有自主权,但是这种自主权只是行为上的制,具有行政主导性;另一方面,行政吸纳具有民意吸 自主权,并无宪法上的自主权。换而言之,他们所有的纳性,民众通过这个渠道参与公共政策的过程,表达民 改革和试验创新都有可能因为上级某一个权威人物的众利益和社会需求,具有一定的政治性;行政主导性和 否决而停止。地方政府的创新和公共决策缺乏合法民意吸纳性具有一定的张力。从目前的发展来看,政 性支持。此时,一个有效的方式是通过民众参与所带府的本意是通过行政渠道满足民众的表达意愿以此抑 来的合法性弥补上级的合法性支持。行政吸纳让民众制民众的政治诉求。在这一意义上,行政吸纳只是地 参与公共决策的过程之中,保持决策的参与性和开放方政府实现有效治理的一种手段,它只是一种治权改 性,有利于积累和获得合法性 革,并未触及政权改革。由于行政吸纳包含行政性和 (二)社会压力与政府摆平的矛盾 政治吸纳性这一对矛盾,两者能在一定的阶段和谐相 从政府和社会之间的关系而言,社会压力和政府处,但是随着行政吸纳实践的发展,行政吸纳最终朝向 摆平的矛盾推动地方政府通过行政吸纳缓解维持稳定具有不明确性。对于政府而言,政府希望把行政吸纳 2015年第6期总第360期 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net治理现代化 80 2015 年第 6 期 总第 360 期 众间关系。”［27］下文分述之。 ( 一) 中央统辖权和地方治理权之间的矛盾 从中央权威和地方权力间关系来看，中央统辖权和 地方治理权的矛盾促使地方政府通过行政吸纳降低行政 问责的压力。改革开放之后，中国央地关系呈现中央统 辖权和地方治理权并存的局面。一方面，中央统辖权主 要表现在政治集中于中央政府，中央政府或上级政府通 过行政逐级发包的方式管理下级政府，“体现在中央政府 自上而下推行其政策指令意图、在资源和人事安排上统 辖各地的权力。”［28］有学者在此意义上将中央统辖权界 定为“治官权”。［29］另一方面，地方政府享有治理权，负责 具体的政策执行。在中国独特的央地关系的结构下，下 级政府在完成上级政府下派的任务中，大多需要自筹经 费。［30］中国上下级政府间的组织结构呈现 M 型结构，“在 M 型组织中，地方政府被赋予半自主的权力，对上级责任 很小，同时不接受上级的大量财政支持。基层政府尤其 如此。”［31］M 型政府结构显现出下级政府虽然得不到上 级大量的财政支持，但是下级政府享有较多甚至是半自 主的权力。中央统辖权和地方治理权是一对矛盾关系。 当中央统辖权过大时意味着中央集中能力过强，此时越 有可能削弱地方治理权，反之，地方治理权越大也越有可 能破坏中央权威的集中性。因此，中央统辖权和地方治 理权处在不断调整和变化之中。 中央统辖权和地方治理权并存使得地方治理至少面 临两个方面的困境。第一，地方财政能力不一，出现有效 治理的地区差异。中央政府直接出台大量的政策，但是 地方政府具体负责执行，而在中国独特的行政分权的结 构下，地方政府承担政策执行的主要成本。［32］不同的地 方政府的财政能力不一样，由此造成各地通过不同的方 式执行中央政策，出现决策一体化和执行多样化的矛 盾［33］，导致地方治理出现地区差异。与此同时，既然地 方负责治理权，若在治理过程中出现问题，地方政府需要 直面矛盾，维持治理或执行过程中的有效性。此时至少 有两种方式回应治理不足: 一是民生，二是民主。但是民 生需要大量的财政投入且有可能带来“福利洼地”，此时 另外一个有效的解决方法是通过民主参与弥补公共物品 供给不均带来的民意不满。地方政府通过行政吸纳，通 过民众参与化解社会矛盾并提高政策认同度。第二，地 方政府虽然拥有自主权，但是这种自主权只是行为上的 自主权，并无宪法上的自主权。换而言之，他们所有的 改革和试验创新都有可能因为上级某一个权威人物的 否决而停止。［34］地方政府的创新和公共决策缺乏合法 性支持。此时，一个有效的方式是通过民众参与所带 来的合法性弥补上级的合法性支持。行政吸纳让民众 参与公共决策的过程之中，保持决策的参与性和开放 性，有利于积累和获得合法性。 ( 二) 社会压力与政府摆平的矛盾 从政府和社会之间的关系而言，社会压力和政府 摆平的矛盾推动地方政府通过行政吸纳缓解维持稳定 的压力。社会压力是指各地发生的群体性事件给地方 政府带来的压力，政府摆平是指地方政府处理群体性 事件的过程，社会压力和政府摆平的矛盾是指既然政 府回应是一种刺激反应型回应，那么社会民众就会理 性地把事情闹大引起政府关注，出现“大闹大解决，小 闹小解决，不闹不解决”的闹决悖论［35］，造成地方维稳 经费不断攀升，甚至出现“越维越不稳”的矛盾现象。 为什么会出现社会压力和政府摆平的矛盾呢? 第 一，地方政府负责地方治理权，但是地方政府的资源和 能力有限，只能回应一部分社会需求。地方政府遵循 选择性执法的逻辑、稳定偏好的逻辑和自利的逻辑［36］， 优先回应和处理引起社会重大影响的事件，暂缓甚至 不回应没有引起重大社会影响的事件，这个过程就是 政府摆平的过程。摆平具有权宜性，同一个地方政府 对于同一类群体性事件可能采取完全不同的回应态 度，政府的回应程度主要取决于群体性事件的影响力。 第二，在压力型体制之下，地方政府更多围绕上级的指 挥棒而行动。当群体性事件发生后，地方政府的主要 目标是捂住事件不让上级知晓，所以，地方政府有很大 的动力通过花钱买平安。［37］ 社会压力和政府摆平的矛盾使得地方政府陷入 “越维越不稳定”的的恶性循环。第一，对于社会来说， 既然政府有“花钱买稳定”的软肋，那么社会民众就会 理性地把事情闹大，更加加重政府维稳的压力。第二， 对于政府来说，每年花费巨额资金维持稳定，造成地方 维稳经费不断攀升。与此同时，地方政府通过权宜之 计迎合社会需求，而社会需求不断高涨，地方政府不堪 重负，甚至出现“差序政府信任”的现象。在社会压力 和政府摆平的矛盾下，地方政府基于维稳悖论被迫主 动寻求和社会调节的渠道。行政吸纳正是地方政府和 社会沟通的制度化渠道，它有利于地方政府主动识别 社会需求，并和社会建立谈判的机制，有利于化解地方 政府被动维稳的局面，实现制度化回应。 五、行政吸纳未来发展面临的挑战 尽管行政吸纳是政府回应的一种新型方式，但是 它存在发展不足的问题，其进一步的发展面临巨大的 挑战。第一，行政吸纳具有内在的紧张关系。一方面， 行政吸纳组织体系的成立、发展和影响取决于科层体 制，具有行政主导性; 另一方面，行政吸纳具有民意吸 纳性，民众通过这个渠道参与公共政策的过程，表达民 众利益和社会需求，具有一定的政治性; 行政主导性和 民意吸纳性具有一定的张力。从目前的发展来看，政 府的本意是通过行政渠道满足民众的表达意愿以此抑 制民众的政治诉求。在这一意义上，行政吸纳只是地 方政府实现有效治理的一种手段，它只是一种治权改 革，并未触及政权改革。［38］由于行政吸纳包含行政性和 政治吸纳性这一对矛盾，两者能在一定的阶段和谐相 处，但是随着行政吸纳实践的发展，行政吸纳最终朝向 具有不明确性。对于政府而言，政府希望把行政吸纳