重庆社会科学 Chongqing Social Sciences 2005年第9期（总第129期） No.9,2005(Serial No.129) 政治与行政二分法批判的批判 周义程 孙学玉 摘要：政治与行政二分法在赢得广泛赞誉之辞的同时，也被理论界指责为过于天真地强调了政治与行政的截然 分离。然而，通过对二分法的深度解读可以发现，倡导者们并没有忽视政治与行政的密切关系，在诘难之声背后隐含 者重大的理论误解。不仅如此，实践界对二分法也存在者断章取义式的误读。这种误解和误读直接导致了实践中对 政治与行政关系的错置与误置。由是观之，学术批判的前提是正确地理解被批判对象的基本观点和具体语境，而实践 工作者应用理论的基础则是认真地解读原著，并在此基础上准确地把握理论的限度。 关键词：政治与行政二分法：诘难：误解：前提：限度 中图分类号：D09 文献标识码：A文章编号：1673-0186(2005)09-0088-04 作者简介：周义程(1978-)，男，江苏宿迁人，中共江苏省委党校讲师，苏州大学政治学博士生：孙学玉(1962-)，男， 江苏徐州人，中共江苏省委党校教授，博士（江苏南京210004）。 自从古德诺对政治与行政二分法进行系统论证 别也是非常模糊而非界限分明的。 以来，这一理论观点就在学术界与实践界广为流传， 1948年，沃尔多在《行政国家》一书中，论证了 但不久便遭到了不少学者与理论流派的质疑与诘难。 事实与价值的明确区分之无效性，并在此基础上对政 理论研究需要学术争鸣，学术探索也离不开批判精 治与行政二分法进行了批评：“无论是作为一种事实 神。但是问题在于，对政治与行政二分法的批判是否 描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分 存在理论层面的误解或误读？如果存在，那么其是否 为政治和行政的模式都是不充分的”，21949年， 导致了实践层面上对政治与行政关系的误置或错 阿珀比出版了《政策与管理》一书，对政治与行政二 置？如果理论层面的误解与实践层面的误置均存在， 分法进行了系统批判。他通过对美国联邦政府系统 那么需要进一步追问的是学术批判的前提是什么？ 进行现实考证后认为，事实与价值的区分并不是对现 需要进一步思考的是，政治与行政的分合限度是什 实的科学概括，政治与行政二分法实际上没有描述任 么？这些正是本文旨在探讨的话题。 何现实的东西。在政府机关的实际运作过程中，“法 一、理论界对政治与行政二分法的诘难 院影响立法机关，立法机关影响法院，法院和立法机 政治与行政二分法经过布隆赤里的倡导、威尔 关影响或控制行政机关，而行政机关也影响着立法机 逊的引介、古德诺的系统论证，在理论界产生了广泛 关和法院”。[5因而，在阿珀比看来，政治与行政总 影响，同时也遭遇了诸多批评。早在20世纪40年代， 是高度紧密地结合在一起的。所有政府机关之间相 赫伯特·A·西蒙在“行政谚语”一文中就对政治与 互作用、相互影响，构成了一个政治与行政的网络， 行政二分法进行了质疑。他认为，政治与行政不能截 而不是政治与行政的分离。 然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动， 20世纪60年代末70年代初，以美国为代表的西 政治问题与行政问题都包含价值与事实两种因素。 方国家遭遇了一系列经济、政治与社会危机，从而引 在《管理行为》一书中，他通过从决策角度对政治与 发了新公共行政运动，并产生了新公共行政学派。新 行政二分法的进一步考察后指出，古德诺企图分离出 公共行政学派对政治与行政二分法极其不满。他们 不需要外部控制的一类决策，即事实性决策，但是决策 认为：“由于传统行政学的政治与行政二分法观念使 既非完全是伦理问题，也非完全是事实问题。【]54-) 行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研 所以，在西蒙看来，从决策方面考虑，政治与行政的区 究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其 88 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net88 自从古德诺对政治与行政二分法进行系统论证 以来,这一理论观点就在学术界与实践界广为流传, 但不久便遭到了不少学者与理论流派的质疑与诘难。 理论研究需要学术争鸣, 学术探索也离不开批判精 神。但是问题在于,对政治与行政二分法的批判是否 存在理论层面的误解或误读？如果存在,那么其是否 导致了实践层面上对政治与行政关系的误置或错 置？如果理论层面的误解与实践层面的误置均存在, 那么需要进一步追问的是学术批判的前提是什么？ 需要进一步思考的是, 政治与行政的分合限度是什 么？这些正是本文旨在探讨的话题。 一、理论界对政治与行政二分法的诘难 政治与行政二分法经过布隆赤里的倡导、威尔 逊的引介、古德诺的系统论证,在理论界产生了广泛 影响,同时也遭遇了诸多批评。早在 20 世纪 40 年代, 赫伯特·A·西蒙在“行政谚语”一文中就对政治与 行政二分法进行了质疑。他认为,政治与行政不能截 然分开,因为行政行为中也必须从事某些决策活动, 政治问题与行政问题都包含价值与事实两种因素。 在《管理行为》一书中,他通过从决策角度对政治与 行政二分法的进一步考察后指出,古德诺企图分离出 不需要外部控制的一类决策,即事实性决策,但是决策 既非完全是伦理问题,也非完全是事实问题。[1](P54-55) 所以,在西蒙看来,从决策方面考虑,政治与行政的区 别也是非常模糊而非界限分明的。 1948 年,沃尔多在《行政国家》一书中,论证了 事实与价值的明确区分之无效性,并在此基础上对政 治与行政二分法进行了批评:“无论是作为一种事实 描述,还是作为一种改革方案,任何简单地将政府分 为政治和行政的模式都是不充分的”。[2](P121)1949 年, 阿珀比出版了《政策与管理》一书,对政治与行政二 分法进行了系统批判。他通过对美国联邦政府系统 进行现实考证后认为,事实与价值的区分并不是对现 实的科学概括,政治与行政二分法实际上没有描述任 何现实的东西。在政府机关的实际运作过程中,“法 院影响立法机关,立法机关影响法院,法院和立法机 关影响或控制行政机关,而行政机关也影响着立法机 关和法院”。[3](P51)因而,在阿珀比看来,政治与行政总 是高度紧密地结合在一起的。所有政府机关之间相 互作用、相互影响,构成了一个政治与行政的网络, 而不是政治与行政的分离。 20 世纪 60 年代末 70 年代初,以美国为代表的西 方国家遭遇了一系列经济、政治与社会危机,从而引 发了新公共行政运动,并产生了新公共行政学派。新 公共行政学派对政治与行政二分法极其不满。他们 认为:“由于传统行政学的政治与行政二分法观念使 行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内,尤其把研 究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其 政治与行政二分法批判的批判 周义程 孙学玉 摘 要: 政治与行政二分法在赢得广泛赞誉之辞的同时, 也被理论界指责为过于天真地强调了政治与行政的截然 分离。然而, 通过对二分法的深度解读可以发现, 倡导者们并没有忽视政治与行政的密切关系, 在诘难之声背后隐含 着重大的理论误解。不仅如此, 实践界对二分法也存在着断章取义式的误读。这种误解和误读直接导致了实践中对 政治与行政关系的错置与误置。由是观之, 学术批判的前提是正确地理解被批判对象的基本观点和具体语境, 而实践 工作者应用理论的基础则是认真地解读原著, 并在此基础上准确地把握理论的限度。 关键词: 政治与行政二分法;诘难; 误解; 前提; 限度 中图分类号:D09 文献标识码:A 文章编号:1673-0186(2005)09-0088-04 作者简介:周义程(1978- ),男，江苏宿迁人，中共江苏省委党校讲师,苏州大学政治学博士生;孙学玉(1962- ),男， 江苏徐州人，中共江苏省委党校教授,博士(江苏南京 210004)。 重庆社会科学 2005 年第9 期(总第129 期) Chongqing Social Sciences No.9,2005(Serial No.129)