他的所谓‘中性’问题上，相反却很少重视与社会、 动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活 政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究， 动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管 致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满 理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理 足解决社会问题、处理社会危机的需要”[)P35)新公 的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政 共行政学派进一步指出，政治与行政的分离只是一种 治。[]1》由此可见，布隆赤里己经明确指出政治与行 理论虚构，在政治与行政的现实运行中，行政体系游 政是两种具有不同功能的国家活动，二者虽然存在联 离于政策制定之外的情况根本不存在。在新公共行 系但亦有重大区别，不能混为一体。受到布隆赤里这 政学派看来，在当代西方国家，政治与行政相互渗透 一观点的启发，美国学者伍德罗·威尔逊于1887年 己是不争的事实，这充分证明政治与行政二分法在现 在《政治科学季刊》第2期上发表的《行政学研究》 实政治世界中是行不通的。新公共行政学派主张公 一文中，结合美国的政治实践进一步强调对美国的 共行政学者应从事价值判断，将价值置于优先考虑的 政治与行政加以区分的必要性，并认为当务之急是 地位，当实证分析与价值判断不可兼得的情况下，宁 要开创一门相对独立于政治学之外的行政科学。他 可重视对价值判断的追求。 认为行政机关是政府最明显的部分，是行动中的政 20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起了一 府，是政府的执行者、操作者，是政府最显露的方面。 场轰轰烈烈的行政改革运动，并形成了新公共管理学 [6](P2)行政不同于政治，因为“行政管理领域是一种 派。该学派认为，传统公共行政对政治与行政分离、 事务性领域。它与政治领域的那种混乱和冲突相距 公务员价值中立的强调只是一种无法实现的理论假 甚远”。[]1)威尔逊并没有由此将政治与行政完全割 设。盖伊·彼得斯认为，政治与行政的分离是不可能 裂开来，他也强调了行政与政治的密切相关性：“行政 的，因为“行政管理与政策并非表现为互不相关的离 管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政 散现象，而是相互关联的。无论是通过主观还是客观 治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的 的方式，行政系统的特性都会影响政治系统的政策产 工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器 出。行政系统的确在制定政策，尽管这些政策与立法 是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时 机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方 又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其 式上不完全相同，而且与那些公开发布的规则相比， 事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它 行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响 与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进 更大”。【)基于上述看法，新公共管理学者主张正视 步所具有的永恒真理是直接相关联的”。P4当然，威 这一现实，通过对部分高级公务员实行政治任命来保 尔逊对政治与行政加以区分的根本目的是要提醒世 持其政治敏感性：通过让管理者管理的方式来增强其 人抓紧建立一门行政科学，这是贯穿于《行政学研 对结果负责的责任性，通过加强对高级公务员的政治 究》一文的核心思想，因此对政治与行政的区分并不 控制来增强其政治回应性。因此，与传统公共行政模 是他所探讨的焦点。 式下政客与官僚的命令一服从关系相比，在新公共 在威尔逊《行政学研究》一文发表后不久，古德 管理模式中，二者的关系更为灵活和紧密，公共管理 诺于1900年出版了《政治与行政》一书。在该书中， 者在很大程度上成为官僚政治家。 他对政治与行政的关系进行了系统论证。他认为，政 从西蒙、沃尔多、阿珀比、新公共行政学派到 治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。 新公共管理学派，学者们对政治与行政二分法进行责 “在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的 难的一个核心观点无非是政治与行政不能截然分离， 政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行 其弦外之音必然是政治与行政二分法的倡导者们将 功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个 政治与行政绝对地分开了。那么事实果真像批评家 分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能 们所诘责的那样吗？要有效地回答这一问题，需要重 中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。]2 读与重温政治与行政二分法的倡导者们的学术文献。 虽然在不同政体的政府中，这两种功能的区分程度存 二、政治与行政二分法的理论文献之再解读 在差异，但其区分却是无法避免的。“政府的民治程 根据有文字可考的文献来看，德国学者布隆赤里 度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别 是较早倡导对政治与行政加以区分的学者之一。他 也就越小。因为所有的君主制政府都倾向于把政府 强调，政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活 的各种权力集中在同一个权力机关中。同时，即使在 89 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net89 他的所谓‘中性’问题上,相反却很少重视与社会、 政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究, 致使公共行政游离于社会政治现实之外,远远不能满 足解决社会问题、处理社会危机的需要”[4](P345)新公 共行政学派进一步指出,政治与行政的分离只是一种 理论虚构,在政治与行政的现实运行中,行政体系游 离于政策制定之外的情况根本不存在。在新公共行 政学派看来,在当代西方国家,政治与行政相互渗透 已是不争的事实,这充分证明政治与行政二分法在现 实政治世界中是行不通的。新公共行政学派主张公 共行政学者应从事价值判断,将价值置于优先考虑的 地位,当实证分析与价值判断不可兼得的情况下,宁 可重视对价值判断的追求。 20 世纪 70 年代末 80 年代初,西方各国掀起了一 场轰轰烈烈的行政改革运动,并形成了新公共管理学 派。该学派认为,传统公共行政对政治与行政分离、 公务员价值中立的强调只是一种无法实现的理论假 设。盖伊·彼得斯认为,政治与行政的分离是不可能 的,因为“行政管理与政策并非表现为互不相关的离 散现象,而是相互关联的。无论是通过主观还是客观 的方式,行政系统的特性都会影响政治系统的政策产 出。行政系统的确在制定政策,尽管这些政策与立法 机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方 式上不完全相同,而且与那些公开发布的规则相比, 行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响 更大”。[5](P4)基于上述看法,新公共管理学者主张正视 这一现实,通过对部分高级公务员实行政治任命来保 持其政治敏感性;通过让管理者管理的方式来增强其 对结果负责的责任性,通过加强对高级公务员的政治 控制来增强其政治回应性。因此,与传统公共行政模 式下政客与官僚的命令—服从关系相比,在新公共 管理模式中,二者的关系更为灵活和紧密,公共管理 者在很大程度上成为官僚政治家。 从西蒙、沃尔多、阿珀比、新公共行政学派到 新公共管理学派,学者们对政治与行政二分法进行责 难的一个核心观点无非是政治与行政不能截然分离, 其弦外之音必然是政治与行政二分法的倡导者们将 政治与行政绝对地分开了。那么事实果真像批评家 们所诘责的那样吗？要有效地回答这一问题,需要重 读与重温政治与行政二分法的倡导者们的学术文献。 二、政治与行政二分法的理论文献之再解读 根据有文字可考的文献来看,德国学者布隆赤里 是较早倡导对政治与行政加以区分的学者之一。他 强调,政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活 动,而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活 动。因此,政治是政治家的特殊活动范围,而行政管 理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理 的帮助就将一事无成, 但行政管理并不因此就是政 治。[6](P15)由此可见,布隆赤里已经明确指出政治与行 政是两种具有不同功能的国家活动,二者虽然存在联 系但亦有重大区别,不能混为一体。受到布隆赤里这 一观点的启发,美国学者伍德罗·威尔逊于 1887 年 在《政治科学季刊》第 2 期上发表的《行政学研究》 一文中, 结合美国的政治实践进一步强调对美国的 政治与行政加以区分的必要性, 并认为当务之急是 要开创一门相对独立于政治学之外的行政科学。他 认为行政机关是政府最明显的部分, 是行动中的政 府,是政府的执行者、操作者,是政府最显露的方面。 [6](P2)行政不同于政治,因为“行政管理领域是一种 事务性领域。它与政治领域的那种混乱和冲突相距 甚远”。[6](P14)威尔逊并没有由此将政治与行政完全割 裂开来,他也强调了行政与政治的密切相关性:“行政 管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政 治生活的一个组成部分,仅仅与企业办公室所采用的 工作方法是社会生活的一部分一模一样,仅仅与机器 是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时 又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上,其 事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论,它 与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进 步所具有的永恒真理是直接相关联的”。[6](P44)当然,威 尔逊对政治与行政加以区分的根本目的是要提醒世 人抓紧建立一门行政科学, 这是贯穿于《行政学研 究》一文的核心思想,因此对政治与行政的区分并不 是他所探讨的焦点。 在威尔逊《行政学研究》一文发表后不久,古德 诺于 1900 年出版了《政治与行政》一书。在该书中, 他对政治与行政的关系进行了系统论证。他认为,政 治是国家意志的表达,而行政则是国家意志的执行。 “在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的 政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行 功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个 分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能 中的一种。这两种功能分别就是:政治与行政。”[7](P12) 虽然在不同政体的政府中,这两种功能的区分程度存 在差异,但其区分却是无法避免的。“政府的民治程 度越低,国家意志的执行功能与表达功能之间的区别 也就越小。因为所有的君主制政府都倾向于把政府 的各种权力集中在同一个权力机关中。同时,即使在