君主制政府中，分工的需要又使在这两种功能之间做 致地论述了分别行使政治与行政这两种功能的机关 出区分成为不可避免的。”[]P6) 不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能，二者 古德诺在强调对政治与行政加以区分之必要性 的相互协调是非常重要的。这一点前文己有大量论 的同时，也辩证地指出政治与行政是不能绝对分开 述，此处不再赘言。当然，威尔逊和古德诺等学者虽 的。他强调，虽然在不同政体的政府中，这两种功能 然对政治与行政的相关性有所论述，但尚显粗糙，学 被分开并由多少有些区别的机关分别行使，但是，所 界对政治与行政二分法的批评虽存误解，却在一定程 有这些机关不可能把自己完全限于行使其中的某一 度上对二者的关联性进行了更加深入的补充性说明， 种功能。【们(P6)他通过对政府运作的现实考察发现，“以 这必然有助于防止后来的学者陷入政治与行政绝对 执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实 分离的理论误区。 上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职 那么这种对理论的误解与误读是否造成了实践 责…以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有 中对政治与行政关系的错置与误置呢？如果我们从 权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机 历史与逻辑相统一的视角考察，可以发现西方发达国 关对国家意志的执行。”[](9)在此基础上，古德诺还进 家尤其是美国在政治与行政关系上的实践历程之基 一步强调了政治与行政相互协调的重要性。“分权原 本轨迹为政治与行政一体化一政治与行政分离一 则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。 行政政治化。在前工业社会和工业社会初期，西方发 因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只 达国家政治与行政之间界限十分模糊，政治内含和控 限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治 制着行政，行政隶属和依附于政治，即政治与行政同 的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一 构或一体化。到了工业社会早期，当人们对政党分肥 致…为了在国家意志的表达与执行之间求得这种 制的弊病恨之入骨却无从医治时，政治与行政二分法 协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立 理论似乎为西方发达国家提供了包治百病的妙方，并 性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执 得到了学术界和实践界的青睐甚至崇拜。以二分法 行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受 为理论参照和改革路向，实践中的行政逐渐从实践中 执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协 的政治的母体中分离出来，行政越来越具有独立自主 调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普 性。问题在于，对二分法理论的误读和误解以及急切 遍遵守的实际的行为规范。”[])那么究竞是让执行 渴望尽快克服政党分肥制的效率低下、腐败盛行、连 机构服从表达机构还是让表达机构服从执行机构 续性中断等弊端之急躁心态造成了对政治与行政分 呢？古德诺的观点是：“民治的政府要求执行机构必 离的盲目推崇，进而造成了对二分法理论关于政治与 须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更 行政相协调的重要性之深入论证的忽视或漠视。这 能够代表人民。”[](I)当然，这种控制不应超出必要 些都直接导致19世纪后半期政治与行政在实践中的 的限度，否则将对行政的高效率和政府的民治性造成 分离趋势一步步走到了极致。然而，政治与行政在实 负面影响。 践中的极端分离虽然相对有效地保证了行政的连续 三、对政治与行政二分法的理论误解及其实践 性，却又带来了一系列新的问题。价值中立所暗含的 后果 效率至上主义的思维逻辑、繁琐而严格的规章制度 通过前文对政治与行政二分法的深度解读可以 使官僚逐渐趋于保守、僵化，这些非但没有促进效率 发现，无论是威尔逊还是古德诺，都没有忽视政治与 的提升，反而造成了行政效率的低下、回应力的缺 行政的密切关系。威尔逊将行政管理看成是政治生 乏、服务质量的拙劣。行政与政治之间天然的张力 活的重要组成部分，并认为行政管理与政治学理论是 和无法人为割断的联系使行政向政治的回归或曰行 紧密相联的，行政科学“是已在两千两百年前开始出 政政治化成为不可逆转的趋势，这种趋势集中地体现 现的政治科学研究的最新成果”。【]2)威尔逊主张政 在20世纪70年代末兴起于西方发达国家的新公共管 治与行政相对分离的目的无非是倡导在美国尽快建 理改革浪潮中。这充分证明了古德诺所强调的“分 立一门行政科学。他在《行政学研究》一文中通过 权原则的极瑞形式不能作为任何具体政治组织的基 对美国政治学研究现状的反思与行政管理实践的审 础”这句话的真理性。而基于政治与行政极瑞分离 查来阐释建立行政科学的必要性。 背景下的回归注定是一种畸形的行政政治化，其基本 古德诺在《政治与行政》一书中则更加深刻细 表征是官僚权力的极度膨胀，亦即官僚日益卷入公共 90 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net90 君主制政府中,分工的需要又使在这两种功能之间做 出区分成为不可避免的。”[7](P6) 古德诺在强调对政治与行政加以区分之必要性 的同时, 也辩证地指出政治与行政是不能绝对分开 的。他强调,虽然在不同政体的政府中,这两种功能 被分开并由多少有些区别的机关分别行使,但是,所 有这些机关不可能把自己完全限于行使其中的某一 种功能。[7](P6)他通过对政府运作的现实考察发现,“以 执行国家意志为主要功能的政府机关,经常地,事实 上是通常地,又被赋予表达国家意志的具体细节的职 责……以表达国家意志为主要职责的机关,通常又有 权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机 关对国家意志的执行。”[7](P9)在此基础上,古德诺还进 一步强调了政治与行政相互协调的重要性。“分权原 则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。 因为这一原则要求存在分立的政府机构,每个机构只 限于行使一种被分开了的政府功能。然而,实际政治 的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一 致……为了在国家意志的表达与执行之间求得这种 协调,就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立 性,或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执 行机构必须服从表达机构,要么表达机构必须经常受 执行机构的控制。只有这样, 在政府中才能存在协 调。只有这样,真正的国家意志的表达才能成为被普 遍遵守的实际的行为规范。”[7](P14)那么究竟是让执行 机构服从表达机构还是让表达机构服从执行机构 呢？古德诺的观点是:“民治的政府要求执行机构必 须服从表达机构,因为后者理所当然地比执行机构更 能够代表人民。”[7](P14)当然,这种控制不应超出必要 的限度,否则将对行政的高效率和政府的民治性造成 负面影响。 三、对政治与行政二分法的理论误解及其实践 后果 通过前文对政治与行政二分法的深度解读可以 发现,无论是威尔逊还是古德诺,都没有忽视政治与 行政的密切关系。威尔逊将行政管理看成是政治生 活的重要组成部分,并认为行政管理与政治学理论是 紧密相联的,行政科学“是已在两千两百年前开始出 现的政治科学研究的最新成果”。[6](P2)威尔逊主张政 治与行政相对分离的目的无非是倡导在美国尽快建 立一门行政科学。他在《行政学研究》一文中通过 对美国政治学研究现状的反思与行政管理实践的审 查来阐释建立行政科学的必要性。 古德诺在《政治与行政》一书中则更加深刻细 致地论述了分别行使政治与行政这两种功能的机关 不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能,二者 的相互协调是非常重要的。这一点前文已有大量论 述,此处不再赘言。当然,威尔逊和古德诺等学者虽 然对政治与行政的相关性有所论述,但尚显粗糙,学 界对政治与行政二分法的批评虽存误解,却在一定程 度上对二者的关联性进行了更加深入的补充性说明, 这必然有助于防止后来的学者陷入政治与行政绝对 分离的理论误区。 那么这种对理论的误解与误读是否造成了实践 中对政治与行政关系的错置与误置呢？如果我们从 历史与逻辑相统一的视角考察,可以发现西方发达国 家尤其是美国在政治与行政关系上的实践历程之基 本轨迹为政治与行政一体化—政治与行政分离— 行政政治化。在前工业社会和工业社会初期,西方发 达国家政治与行政之间界限十分模糊,政治内含和控 制着行政,行政隶属和依附于政治,即政治与行政同 构或一体化。到了工业社会早期,当人们对政党分肥 制的弊病恨之入骨却无从医治时,政治与行政二分法 理论似乎为西方发达国家提供了包治百病的妙方,并 得到了学术界和实践界的青睐甚至崇拜。以二分法 为理论参照和改革路向,实践中的行政逐渐从实践中 的政治的母体中分离出来,行政越来越具有独立自主 性。问题在于,对二分法理论的误读和误解以及急切 渴望尽快克服政党分肥制的效率低下、腐败盛行、连 续性中断等弊端之急躁心态造成了对政治与行政分 离的盲目推崇,进而造成了对二分法理论关于政治与 行政相协调的重要性之深入论证的忽视或漠视。这 些都直接导致 19 世纪后半期政治与行政在实践中的 分离趋势一步步走到了极致。然而,政治与行政在实 践中的极端分离虽然相对有效地保证了行政的连续 性,却又带来了一系列新的问题。价值中立所暗含的 效率至上主义的思维逻辑、繁琐而严格的规章制度 使官僚逐渐趋于保守、僵化,这些非但没有促进效率 的提升, 反而造成了行政效率的低下、回应力的缺 乏、服务质量的拙劣。行政与政治之间天然的张力 和无法人为割断的联系使行政向政治的回归或曰行 政政治化成为不可逆转的趋势,这种趋势集中地体现 在 20 世纪 70 年代末兴起于西方发达国家的新公共管 理改革浪潮中。这充分证明了古德诺所强调的“分 权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基 础”这句话的真理性。而基于政治与行政极端分离 背景下的回归注定是一种畸形的行政政治化,其基本 表征是官僚权力的极度膨胀,亦即官僚日益卷入公共