政策的制定并潜取了政治家的角色，政治家对官僚的 这样的观点出发去研究行政学，只会把行政学的研究 控制大大弱化。而官僚的职务常任性与政客的频繁 引向歧途。[1]笔者认为，如果学者们能够十分严谨地 调动性、官僚对专业技术知识的垄断与政客该方面 阅读原著，充分理解二分法的原意，这种担心就可以 知识的缺乏、政客与官僚在数量上的严重失衡、政 消除。但如果结合我国学术研究的现实进行考察，由 客工作的超负荷与对监督官僚的精力欠缺、政客与 于国内学术界浮躁之风盛行、急功近利心态强烈，所 官僚的信息不对称与官僚对信息的垄断以及官僚在 以这种担心还是很有道理的。 政策执行中的灵活变通性都使官僚权力的膨胀达到 政治与行政二分法的批评家们不仅对其存在误 了空前状态。[8]87-93)官僚权力政治化的直接后果是政 解，而且对其的评判也存在显失公正性。之所以这样 治与行政关系的持续紧张与冲突。而为了强化对官 说，是因为批评者们对二分法的批评之声不绝于耳， 僚的规约与控制，许多政客主动地介入官僚的工作领 却很少论及其历史价值与现实意义，而这必然容易导 域，从而出现政治趋近于行政的趋势。然而，这些都 致理论界与实践界对政治与行政二分法的全盘否定， 无法消解政治与行政的持久矛盾，关系错乱的现象依 使其固有的优点成为随同洗澡水一起泼掉的婴儿。 然严重。 其实二分法的理论价值在于使行政学作为一门相对 政治与行政在实践中演进的基本轨迹似乎呈现 独立的学科的建立成为可能，而政治与行政相对分离 为一个历史的圆圈，绕了一圈又回归原点。旧问题没 的实践动因则是为了有效克服曾经一度实行的政党 解决好，新问题又出现了，而且并不比旧问题轻微。 分肥制所出现的行政效率低下、腐败盛行、连续性 这样看来，西方发达国家尤其是美国在政治与行政关 中断等弊端。二分法对我国公共行政理论的参照价 系上的实践探索是不成功的。造成这种不成功的根 值在于，提醒我们理应保持公共行政学相对独立的品 源性原因在于对理论的误读基础上忽视了政治与行 格。只有如此，才可能使中国公共行政学摆脱政治学 政的分合限度。第一步的错误肇始于工业社会早期， 的婢女地位，保持学科的相对独立性。也只有如此， 到了19世纪后50年代达到了极端。第一步错误引发 才有利于公共行政学更多更好地吸收和借鉴经济学、 的“多米诺骨牌”效应使后续的改革存在难以克服 社会学、法学、管理学、心理学乃至自然科学的概 的“路径依赖”效应，甚至一错再错。 念、原则、理论、方法与技术，形成更加坚实的理论 四、学术批判的前提及政治与行政的分合限度 基础和更为广泛的知识框架，进而重构中国公共行政 如前所述，理论层面之误解直接导致了实践层面 学的学科体系与理论体系。从行政实践来看，二分法 对政治与行政关系的错置。而造成这些后果的根本 便于我国保持行政机关的相对独立自主性。行政机 原因在于，理论研究者与实践工作者没有认真地解读 关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好 原著。学术批判的前提是正确地理解所批判的理论 行政机关与其环境特别是执政党的关系，另一方面也 主张的基本观点和具体语境，这虽是一个浅显的道 要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过 理，却时常被不少学者自觉或不自觉地忽视或漠视。 行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附 例如，美国著名政治学者安德森甚至对政治与行政二 地位，充分发挥其潜能。1158)因此，只有从历史的视 分法进行了盖棺定论式的评判：“除了少数几个老古 角辩证地看待二分法，充分认识其历史价值，才能对 董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政 其做出公允的评判。反之，如果我们仅仅用现在的环 治一行政两分法了。”[])如果他逐字逐句地对威尔 境和条件来审查过去的理论，发现其不符合今天的现 逊和古德诺的著作加以研读，想必就不会这么武断地 实，然后就对其加以猛烈批判甚至完全否定，那么无 下结论了。我国有学者不无担心地指出，“仅就理论 疑是一种极端主义且不负责任的做法。当然，政治与 上看，政治与行政两分法的观点也有可能把人们引向 行政二分法并非是一个完美无缺的理论主张，其在理 误区。因为这种观点容易给人一种错觉，似乎政治与 论上与实践上都存在特定的限度。 行政是政府两种相互独立、相互平衡的活动。从这 从理论角度看，无论是政治与行政二分法的倡导 种错误的观点出发，有人把行政学当成了一种与政治 者还是批评家，都没有对政治与行政的分合限度进行 学相平行的独立学科，脱离政治学的指导研究行政 清晰的阐述。这实际上是一个永远难以明确回答的 学，甚至宣称行政学的研究内容只是政府管理的技术 学术难题，因为政治与行政的关系是动态的、辩证 问题，它须摆脱政治学的价值观，坚持所谓‘价值中 的，其界限远非清晰的，其联系是千丝万缕的，如何正 立’原则，或者根本就不过问价值问题。很显然，从 确与适度地处理二者的关系，既是一个（下转117页） 91 C1994-201I China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net91 政策的制定并潜取了政治家的角色,政治家对官僚的 控制大大弱化。而官僚的职务常任性与政客的频繁 调动性、官僚对专业技术知识的垄断与政客该方面 知识的缺乏、政客与官僚在数量上的严重失衡、政 客工作的超负荷与对监督官僚的精力欠缺、政客与 官僚的信息不对称与官僚对信息的垄断以及官僚在 政策执行中的灵活变通性都使官僚权力的膨胀达到 了空前状态。[8](P87-93)官僚权力政治化的直接后果是政 治与行政关系的持续紧张与冲突。而为了强化对官 僚的规约与控制,许多政客主动地介入官僚的工作领 域,从而出现政治趋近于行政的趋势。然而,这些都 无法消解政治与行政的持久矛盾,关系错乱的现象依 然严重。 政治与行政在实践中演进的基本轨迹似乎呈现 为一个历史的圆圈,绕了一圈又回归原点。旧问题没 解决好, 新问题又出现了, 而且并不比旧问题轻微。 这样看来,西方发达国家尤其是美国在政治与行政关 系上的实践探索是不成功的。造成这种不成功的根 源性原因在于对理论的误读基础上忽视了政治与行 政的分合限度。第一步的错误肇始于工业社会早期, 到了 19 世纪后 50 年代达到了极端。第一步错误引发 的“多米诺骨牌”效应使后续的改革存在难以克服 的“路径依赖”效应,甚至一错再错。 四、学术批判的前提及政治与行政的分合限度 如前所述,理论层面之误解直接导致了实践层面 对政治与行政关系的错置。而造成这些后果的根本 原因在于,理论研究者与实践工作者没有认真地解读 原著。学术批判的前提是正确地理解所批判的理论 主张的基本观点和具体语境, 这虽是一个浅显的道 理,却时常被不少学者自觉或不自觉地忽视或漠视。 例如,美国著名政治学者安德森甚至对政治与行政二 分法进行了盖棺定论式的评判:“除了少数几个老古 董和信息不通者之外,今天再也不会有人接受这种政 治 -行政两分法了。”[9](P63)如果他逐字逐句地对威尔 逊和古德诺的著作加以研读,想必就不会这么武断地 下结论了。我国有学者不无担心地指出,“仅就理论 上看,政治与行政两分法的观点也有可能把人们引向 误区。因为这种观点容易给人一种错觉,似乎政治与 行政是政府两种相互独立、相互平衡的活动。从这 种错误的观点出发,有人把行政学当成了一种与政治 学相平行的独立学科, 脱离政治学的指导研究行政 学,甚至宣称行政学的研究内容只是政府管理的技术 问题,它须摆脱政治学的价值观,坚持所谓‘价值中 立’原则,或者根本就不过问价值问题。很显然,从 这样的观点出发去研究行政学,只会把行政学的研究 引向歧途。”[10]笔者认为,如果学者们能够十分严谨地 阅读原著,充分理解二分法的原意,这种担心就可以 消除。但如果结合我国学术研究的现实进行考察,由 于国内学术界浮躁之风盛行、急功近利心态强烈,所 以这种担心还是很有道理的。 政治与行政二分法的批评家们不仅对其存在误 解,而且对其的评判也存在显失公正性。之所以这样 说,是因为批评者们对二分法的批评之声不绝于耳, 却很少论及其历史价值与现实意义,而这必然容易导 致理论界与实践界对政治与行政二分法的全盘否定, 使其固有的优点成为随同洗澡水一起泼掉的婴儿。 其实二分法的理论价值在于使行政学作为一门相对 独立的学科的建立成为可能,而政治与行政相对分离 的实践动因则是为了有效克服曾经一度实行的政党 分肥制所出现的行政效率低下、腐败盛行、连续性 中断等弊端。二分法对我国公共行政理论的参照价 值在于,提醒我们理应保持公共行政学相对独立的品 格。只有如此,才可能使中国公共行政学摆脱政治学 的婢女地位,保持学科的相对独立性。也只有如此, 才有利于公共行政学更多更好地吸收和借鉴经济学、 社会学、法学、管理学、心理学乃至自然科学的概 念、原则、理论、方法与技术,形成更加坚实的理论 基础和更为广泛的知识框架,进而重构中国公共行政 学的学科体系与理论体系。从行政实践来看,二分法 便于我国保持行政机关的相对独立自主性。行政机 关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好 行政机关与其环境特别是执政党的关系,另一方面也 要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过 行政机关的相对独立自主,有利于改变其从属与依附 地位,充分发挥其潜能。[11](P58)因此,只有从历史的视 角辩证地看待二分法,充分认识其历史价值,才能对 其做出公允的评判。反之,如果我们仅仅用现在的环 境和条件来审查过去的理论,发现其不符合今天的现 实,然后就对其加以猛烈批判甚至完全否定,那么无 疑是一种极端主义且不负责任的做法。当然,政治与 行政二分法并非是一个完美无缺的理论主张,其在理 论上与实践上都存在特定的限度。 从理论角度看,无论是政治与行政二分法的倡导 者还是批评家,都没有对政治与行政的分合限度进行 清晰的阐述。这实际上是一个永远难以明确回答的 学术难题, 因为政治与行政的关系是动态的、辩证 的,其界限远非清晰的,其联系是千丝万缕的,如何正 确与适度地处理二者的关系,既是一个(下转 117 页)