中国行政管理 2004年第5期总第227期 自不同的背景，不同的执行机构之间进行合作，共 有能力按照部里的要求而不是自己的条件来进行 同完成服务要求等。 服务，各部及其部长们必须熟悉执行局的服务情 “保证人”也是组织整合的重要内容，它是在 况，保证对潜在的问题有足够的把握和了解并能 各部与执行机构的高层之间架起的一座桥梁，其 做出及时的反应：第三，让决策者和服务者一起工 主要职能是解决执行主管与部长之间缺乏沟通渠 作，如让决策者参与服务，让服务者参与决策，项 道、沟通机会和沟通能力的问题。梅杰政府时期 目组的成员由双方共同组成等，第四，人员的招 曾设置类似的角色fraser figures,不过在实 聘、培训、提升等内容也要围绕合作的需要，组织 践中没有得到有效的利用。(Fraser figures的提 内部的管理更需要全新的理念。 法源于安格斯弗莱舍爵士于1991年提交的报告 三、“协同政府”的特点 “Fraser Report”。报告中建议政府部门设立一种 从以上的改革措施当中我们可以看出，与保 新职位，其作用是为部门大臣在处理涉及执行机 守党时期注重市场、竞争，按照私人部门的管理理 构的问题时提供意见和支持，有时也称为部门资 念改造公共部门的作法相比，“协同政府”有着明 深负责人。作者注)布莱尔政府在Fraser fig 显的不同之处： ures的基础上提出了“保证人”的概念，他们对其 第一，与强调政府退却不同，“协同政府”代表 作用的界定是：在部里制定宏观的战略目标或跨 着政府角色某种程度上的回归。“第三条道路”的 部门的政府目标时为部长提供针对执行机构的战 倡导者安东尼·吉登斯曾说，“任何一个工党政府 略发展方面的建议，批准战略绩效管理的框架文 都应该维护和提高公共机构的作用，使之更好地 件，给部长提出有关战略绩效方面的建议，给执行 服务于社会。洲但这并不意味着政府回归于全 主管提供如何才能最有效地支持并完成部里目标 能和无限，按照布莱尔的说法就是，“大政府己经 的建议，保证执行机构获得实现目标所需的授权。 死了。…但不能把每件事都交给市场。我们相信 “保证人”本身是部里的高级文官，他需要具有从 政府还是可以有所作为的。州8]事实上，布莱尔政 事公共服务的经验，要有与部长接触的经历，掌握 府改革的主线就是让政府有所作为。那么，政府 跨部门目标及其实施所需的知识，能对执行机构 最有可能在哪些方面有所作为呢？又怎样才能做 的管理提供建设性的支持。这些条件使得“保证 到有所作为呢？与新公共管理把政府的角色定位 人”在主管部门与执行机构之间的合作方面能够 在“掌舵”不大一样，新工党认为政府在组织之间 起到非常重要的作用。 的缝隙和接口处最有可能成功，它的作用就是粘 非执行董事也叫独立委员，它一直存在于各 合剂，把不同的组织力量（包括各种类型的组织、 部的委员会、部长咨询委员会和执行机构的各种 团体、个人、社区等)团结在一起，让它们共同发挥 管理委员会中，他们能从专家或服务对象的角度 作用。这其实就是“协同政府”的核心思想。 提出建议，在提供以顾客为导向的服务及服务方 第二，与强调通过竞争来提高服务效率和质 法的改进方面具有关键性作用。但过去对他们的 量不同，“协同政府”认为良好的服务只能来自多 角色责任界定不清，作用的发挥不充分，且多陷于 方合作。如上所述，布莱尔政府的合作内容非常 细枝末节。新的改革要求各委员会赋予非执行董 广泛，从目标设定到具体操作、从组织结构到文化 事明晰的责任和义务，并使其更多地关注战略问 整合、从政府内部到政府外部无所不包。汤姆林 题。 认为，“协同政府”可以概括为“内、外、上、下”四个 4.文化整合：跨越经验与心理鸿沟 方面的合作：91 布莱尔政府认为，“协同政府”需要有合作的 “内”，指组织内部的合作，合作途径是新的 心理和合作的经验为前提条件，同时需要新的组 组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等，它意 织文化作为支撑。过去人们或多或少地认为，决 味着新的组织形式， 策“高于”服务，决策比服务“重要”，这种心理对新 “外”，指组织之间的合作，合作途径是领导 的政府理念而言是完全不适宜的。新的改革首先 权的分享捆绑式预算、组织的整合、项目组等，它 要求人们树立服务与决策同等重要的意识，二者 意味着组织之间新的工作方式； 共同服务于结果为本、顾客满意的政府目标，其 “上”，指目标设定的由上而下以及对上的责 次，合作对二者都提出了更高和更复杂的要求，执 任承担，合作途径是结果导向的目标分享、绩效评 行局及其主管必须保证明白部长们的战略意图并 估等，它意味着新的责任和激励机制； 60 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net自不同的背景 ;不同的执行机构之间进行合作 ,共 同完成服务要求等。 “保证人”也是组织整合的重要内容 ,它是在 各部与执行机构的高层之间架起的一座桥梁 ,其 主要职能是解决执行主管与部长之间缺乏沟通渠 道、沟通机会和沟通能力的问题。梅杰政府时期 曾设置类似的角色 ———Fraser figures ,不过在实 践中没有得到有效的利用。(Fraser figures 的提 法源于安格斯·弗莱舍爵士于 1991 年提交的报告 “Fraser Report”。报告中建议政府部门设立一种 新职位 ,其作用是为部门大臣在处理涉及执行机 构的问题时提供意见和支持 ,有时也称为部门资 深负责人。———作者注) 布莱尔政府在 Fraser fig2 ures 的基础上提出了“保证人”的概念 ,他们对其 作用的界定是 :在部里制定宏观的战略目标或跨 部门的政府目标时为部长提供针对执行机构的战 略发展方面的建议 ,批准战略绩效管理的框架文 件 ,给部长提出有关战略绩效方面的建议 ,给执行 主管提供如何才能最有效地支持并完成部里目标 的建议 ,保证执行机构获得实现目标所需的授权。 “保证人”本身是部里的高级文官 ,他需要具有从 事公共服务的经验 ,要有与部长接触的经历 ,掌握 跨部门目标及其实施所需的知识 ,能对执行机构 的管理提供建设性的支持。这些条件使得“保证 人”在主管部门与执行机构之间的合作方面能够 起到非常重要的作用。 非执行董事也叫独立委员 ,它一直存在于各 部的委员会、部长咨询委员会和执行机构的各种 管理委员会中 ,他们能从专家或服务对象的角度 提出建议 ,在提供以顾客为导向的服务及服务方 法的改进方面具有关键性作用。但过去对他们的 角色责任界定不清 ,作用的发挥不充分 ,且多陷于 细枝末节。新的改革要求各委员会赋予非执行董 事明晰的责任和义务 ,并使其更多地关注战略问 题。 4. 文化整合 :跨越经验与心理鸿沟 布莱尔政府认为“, 协同政府”需要有合作的 心理和合作的经验为前提条件 ,同时需要新的组 织文化作为支撑。过去人们或多或少地认为 ,决 策“高于”服务 ,决策比服务“重要”,这种心理对新 的政府理念而言是完全不适宜的。新的改革首先 要求人们树立服务与决策同等重要的意识 ,二者 共同服务于结果为本、顾客满意的政府目标 ;其 次 ,合作对二者都提出了更高和更复杂的要求 ,执 行局及其主管必须保证明白部长们的战略意图并 有能力按照部里的要求而不是自己的条件来进行 服务 ,各部及其部长们必须熟悉执行局的服务情 况 ,保证对潜在的问题有足够的把握和了解并能 做出及时的反应 ;第三 ,让决策者和服务者一起工 作 ,如让决策者参与服务 ,让服务者参与决策 ,项 目组的成员由双方共同组成等 ;第四 ,人员的招 聘、培训、提升等内容也要围绕合作的需要 ,组织 内部的管理更需要全新的理念。 三“、协同政府”的特点 从以上的改革措施当中我们可以看出 ,与保 守党时期注重市场、竞争 ,按照私人部门的管理理 念改造公共部门的作法相比“, 协同政府”有着明 显的不同之处 : 第一 ,与强调政府退却不同“, 协同政府”代表 着政府角色某种程度上的回归。“第三条道路”的 倡导者安东尼·吉登斯曾说“, 任何一个工党政府 都应该维护和提高公共机构的作用 ,使之更好地 服务于社会。”[7 ]但这并不意味着政府回归于全 能和无限 ,按照布莱尔的说法就是“, 大政府已经 死了。…但不能把每件事都交给市场。我们相信 政府还是可以有所作为的。”[8 ]事实上 ,布莱尔政 府改革的主线就是让政府有所作为。那么 ,政府 最有可能在哪些方面有所作为呢 ? 又怎样才能做 到有所作为呢 ? 与新公共管理把政府的角色定位 在“掌舵”不大一样 ,新工党认为政府在组织之间 的缝隙和接口处最有可能成功 ,它的作用就是粘 合剂 ,把不同的组织力量 (包括各种类型的组织、 团体、个人、社区等) 团结在一起 ,让它们共同发挥 作用。这其实就是“协同政府”的核心思想。 第二 ,与强调通过竞争来提高服务效率和质 量不同“, 协同政府”认为良好的服务只能来自多 方合作。如上所述 ,布莱尔政府的合作内容非常 广泛 ,从目标设定到具体操作、从组织结构到文化 整合、从政府内部到政府外部无所不包。汤姆·林 认为“, 协同政府”可以概括为“内、外、上、下”四个 方面的合作 : [9 ] ·“内”,指组织内部的合作 ,合作途径是新的 组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等 ,它意 味着新的组织形式 ; ·“外”,指组织之间的合作 ,合作途径是领导 权的分享、捆绑式预算、组织的整合、项目组等 ,它 意味着组织之间新的工作方式 ; ·“上”,指目标设定的由上而下以及对上的责 任承担 ,合作途径是结果导向的目标分享、绩效评 估等 ,它意味着新的责任和激励机制 ; — 60 — 中国行政管理 2004 年第 5 期 总第 227 期