以美国为例,在官方的政策主体中,作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力 其在进行立法领导方面的权威已经被确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在 内政方面拥有的权力和自由要大;而作为立法机关的国会的作用相对有限,国会的立法往往将重大 的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比在其它西方国家要大得多,它“常常能通 过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。美国的行政管 理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力,它可以制定某一法律或政策,也可以使 别的部门制定的某一法律和政策失效。同时,它还是立法建议的重要来源之一。在非官方的政策主 体中,美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其它国家所无法相比 的。如在美国,任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官,须正式得到美国律师协会的认可。 而如同各个国家,在美国,作为个人的公民在决策权力的分配中也是处于相对弱势的地位,他们对 公共决策的参与往往是通过利益团体来表达,公民拥有一些直接的决策权,但这些都是相当有限且 作用也是微乎其微的 西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说, 西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的政策决定的合法权力,在公共决策过程 中,“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行着某种‘利益聚 合’的功能,即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。虽然这样,在 西方,政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面,在政策制定中,力量强 大的政党往往通过控制立法机构的多数,把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律,操纵 或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程,使多数党不得不或多 或少的考虑他们的主张。另一方面,在政策执行中,政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执 行过程的控制和影响,在各个国家其途径是不同的。如美国,政党通过获取总统选举的胜利来控制 行政机构,从而获得行政大权 (2)我国公共决策权力的分配及运作 对我国正式的或权威的公共决策权力的分配与运作,国内学者多有论述。如我国学者李景鹏提 出了中国政治权力结构的双轨制的概念:一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道,一个是人 民代表大会制的权力运行轨道,还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能 所产生的双轨制。但是,由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位,使得中国政治权力的源泉 实际上是在党,党处于国家权力体系的最高层次,掌握最高领导权、决策权。这样,中国政府体制 内实际的权力体系的结构是:在党的最高领导之下,行政机关遵从党的意志去管理人民群众;立法 机关遵从党的意志,联系人民群众,制定法律和监督政府;司法机关遵从党的意志,一方面监督人 民,另一方面监督政府。 《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说 作者认为,从宪政结构看,中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会,而执行结构则是各级 人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部,也不是中国公共政策的核心部分。 中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应,作者把中国共产党 为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决 策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结:而两种结构决策与 ①[美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京:华夏出版社,1990:50页 3[美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京:华夏出版社,1990:55页5 以美国为例，在官方的政策主体中，作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力， 其在进行立法领导方面的权威已经被确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在 内政方面拥有的权力和自由要大；而作为立法机关的国会的作用相对有限，国会的立法往往将重大 的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比在其它西方国家要大得多，它“常常能通 过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。①美国的行政管 理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力，它可以制定某一法律或政策，也可以使 别的部门制定的某一法律和政策失效。同时，它还是立法建议的重要来源之一。在非官方的政策主 体中，美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其它国家所无法相比 的。如在美国，任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官，须正式得到美国律师协会的认可。 而如同各个国家，在美国，作为个人的公民在决策权力的分配中也是处于相对弱势的地位，他们对 公共决策的参与往往是通过利益团体来表达，公民拥有一些直接的决策权，但这些都是相当有限且 作用也是微乎其微的。 西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说， 西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程 中，“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行着某种‘利益聚 合’的功能，即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。②虽然这样，在 西方，政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面，在政策制定中，力量强 大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵 或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多 或少的考虑他们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执 行过程的控制和影响，在各个国家其途径是不同的。如美国，政党通过获取总统选举的胜利来控制 行政机构，从而获得行政大权。 （2）我国公共决策权力的分配及运作 对我国正式的或权威的公共决策权力的分配与运作，国内学者多有论述。如我国学者李景鹏提 出了中国政治权力结构的双轨制的概念：一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人 民代表大会制的权力运行轨道，还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能 所产生的双轨制。但是，由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉 实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。这样，中国政府体制 内实际的权力体系的结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法 机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人 民，另一方面监督政府。 《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说。 作者认为，从宪政结构看，中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行结构则是各级 人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。 中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应，作者把中国共产党 为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决 策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结；而两种结构决策与 ① [美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京：华夏出版社，1990:50 页. ② [美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京：华夏出版社，1990:55 页