第三章公共决策体制 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自 然而然地生成的,而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的,是为了使决策活动更加规范 决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。由于决策体制深深烙印上了人类行 为的标记,公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差 异而不同。各种不同的公共决策体制,其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的,其决策 程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治一行政行为,实际上也是公共决策行为 正如著名的行政学家赫伯特·西蒙(H. Simon)所言:决策是行政的心脏。因此,在一定意义上说 公共决策体制就是政治一行政体制 第一节公共决策体制概述 要深入了解决策体制,必须先解剖决策体制的各个组成部分及其联系方式。在这一节中,我们 将介绍公共决策体制的构成和类型,分析理解决策体制的“钥匙”一一决策权力,并介绍中西方公 共决策权力的分配和运作方式 、公共决策体制的构成 公共决策体制是公共决策组织的核心部分。因此,要了解公共决策体制必须先从什么是组织 谈起。组织在人类社会的发展历史中起着决定性的作用。在现代社会中,人们更是以“组织人”的 面貌参与社会生活。何谓组织?我们认为,组织是指一定的社会环境中,人们通过相互交往而形成 的具有共同心理意识,并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。决策组织就是 具备决策权力,从事决策活动的组织 因此,公共组织的一般构成因素有:(1)人。人员是决策组织的核心;(2)财。包括维持组织 存在所需的经费、决策活动的开支等:(3)物。包括组织赖以存在的物质载体,如场地、房屋、办 公用品,通讯器材等:(4)机构设置。指承载决策权力的一系列特定的机构的确定;(5)职位设置。 指一定机构内职位、职级、职数、职责的确定:(6)权力与职权。权力指影响他人的能力,通常来 自于个人本身的综合条件,职权则指被组织承认的权力,它主要来自于组织的确认,与职位紧密相 连:(7)权责划分。指决策组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认: (8)团体意识。指组织成员共同拥有的统一的思想意志及心理认识:(9)组织目标。指组织成员 认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。组织往往都是为实现某个目标而建立起来的:(10) 规章制度。包括控制组织构建、运行程序的各种法律规范、规章、各项工作制度;(11)技术。不 仅指决策过程中所采用的科学和技艺,也指所谓包括决策原则、方式在内的“政治技术”;(12)信 息。信息传递是各决策组织及组织内部相互协调的途径和方式,决策过程本身也是一个信息收集、 整理、制造、传递、反馈的过程;(13)组织设计。这里的设计主要指构造、创新组织结构过程中 的分化与整合工作,而不是指这一过程的结果,即组织的现有形式。组织设计在公共决策体制构成 诸因素中是最为复杂的部分
1 第三章 公共决策体制 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自 然而然地生成的，而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的，是为了使决策活动更加规范、 决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。由于决策体制深深烙印上了人类行 为的标记，公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差 异而不同。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策 程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治－行政行为，实际上也是公共决策行为。 正如著名的行政学家赫伯特·西蒙（H．Simon）所言：决策是行政的心脏。因此，在一定意义上说， 公共决策体制就是政治－行政体制。 第一节 公共决策体制概述 要深入了解决策体制，必须先解剖决策体制的各个组成部分及其联系方式。在这一节中，我们 将介绍公共决策体制的构成和类型，分析理解决策体制的“钥匙”——决策权力，并介绍中西方公 共决策权力的分配和运作方式。 一、公共决策体制的构成 公共决策体制是公共决策组织的核心部分。因此，要了解公共决策体制必须先从什么是组织 谈起。组织在人类社会的发展历史中起着决定性的作用。在现代社会中，人们更是以“组织人”的 面貌参与社会生活。何谓组织？我们认为，组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成 的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。决策组织就是 具备决策权力，从事决策活动的组织。 因此，公共组织的一般构成因素有：（1）人。人员是决策组织的核心；（2）财。包括维持组织 存在所需的经费、决策活动的开支等；（3）物。包括组织赖以存在的物质载体，如场地、房屋、办 公用品，通讯器材等；（4）机构设置。指承载决策权力的一系列特定的机构的确定；（5）职位设置。 指一定机构内职位、职级、职数、职责的确定；（6）权力与职权。权力指影响他人的能力，通常来 自于个人本身的综合条件，职权则指被组织承认的权力，它主要来自于组织的确认，与职位紧密相 连；（7）权责划分。指决策组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认； （8）团体意识。指组织成员共同拥有的统一的思想意志及心理认识；（9）组织目标。指组织成员 认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。组织往往都是为实现某个目标而建立起来的；（10） 规章制度。包括控制组织构建、运行程序的各种法律规范、规章、各项工作制度；（11）技术。不 仅指决策过程中所采用的科学和技艺，也指所谓包括决策原则、方式在内的“政治技术”；（12）信 息。信息传递是各决策组织及组织内部相互协调的途径和方式，决策过程本身也是一个信息收集、 整理、制造、传递、反馈的过程；（13）组织设计。这里的设计主要指构造、创新组织结构过程中 的分化与整合工作，而不是指这一过程的结果，即组织的现有形式。组织设计在公共决策体制构成 诸因素中是最为复杂的部分
公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和,其主要的构成因素有:(1) 决策权力。权力指影响他人的能力,通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键,一是 选举(的范围),二是反对的自由(即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中 竞争选票的程度,在这个过程中,那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”);①(2)决策程 序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程:(3)决策规则和方式。韦伯斯特说, 规则是“指导行为、行动的规定指南……,是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形 成所遵循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的 智慧,而是取决于决策规则”。 不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学,但总的说来,公 共决策体制是与政治体制密切相连的,尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策 体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证,在决策中规范决策活动,降低决策成 本,使决策方案科学、可行。因此,公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用 二、公共决策体制的结构 组织理论认为,结构是使组织实现其目标的基本管理工具,是组织躯体的骨架,它可表现为工 作分工的几何图式及其等级上的排列。③ 对公共决策体制的结构划分,自古至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯( Max Weber) 的科层式结构,泰勒(F. Tylor)“功能性工头制”发展起来的功能化结构、矩阵结构等,同时还有 学者从系统论的观点出发来划分组织结构。这里,我们把结构理解为各种构成因素的联系方式,因 此我们根据管理层次和管理幅度的不同,将决策体制划分为纵向结构和横向结构。 1.纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系,这个排列组合方式即为决策体制的纵向结 构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定,如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院一直辖市 政府一区政府与国务院一省政府一市政府一县政府一乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中,层 级越高,决策权限越大,决策的法律效力也就越大。 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小,其纵 向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中,权力集中,控制有力,便于决策的统一执彳 但不利于发挥下级决策组织的创造性:而管理层次少而管理幅度大,其纵向结构就呈扁型形态。在 这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜,发挥创造性,但是由于分权过大,则可能政 令不行,削弱最高决策的权威性 2.横向结构 同级政策组织之间,构成平等合作与协商关系,这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系,而是一种平等并列的关系。它们在 公共决策体制中在履行各自独立的职能时,既互相独立又互相协调,既相互制约又相互作用。通常, 横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分,如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行 部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部 等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化,但同时也可能因 ①罗伯特·A·达尔著现代政治分析上海:上海译文出版社 [澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德著公共物品、公共企业和公共选择北京:经济科学出版社,2000:9页 鲁品越编译社会组织学北京:中国人民大学出版社,1989:10-11页
2 公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要的构成因素有：（1） 决策权力。权力指影响他人的能力，通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键，一是 选举（的范围），二是反对的自由（即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中 竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”）；①（2）决策程 序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程；（3）决策规则和方式。韦伯斯特说， 规则是“指导行为、行动的规定指南……，是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形 成所遵循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的 智慧，而是取决于决策规则”。② 不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学，但总的说来，公 共决策体制是与政治体制密切相连的，尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策 体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证，在决策中规范决策活动，降低决策成 本，使决策方案科学、可行。因此，公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用。 二、公共决策体制的结构 组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工 作分工的几何图式及其等级上的排列。③ 对公共决策体制的结构划分，自古至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯（Max Weber） 的科层式结构，泰勒（F.Tylor）“功能性工头制”发展起来的功能化结构、矩阵结构等，同时还有 学者从系统论的观点出发来划分组织结构。这里，我们把结构理解为各种构成因素的联系方式，因 此我们根据管理层次和管理幅度的不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。 1．纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结 构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院－直辖市 政府－区政府与国务院－省政府－市政府－县政府－乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层 级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵 向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中，权力集中，控制有力，便于决策的统一执行， 但不利于发挥下级决策组织的创造性；而管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。在 这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政 令不行，削弱最高决策的权威性。 2．横向结构 同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。它们在 公共决策体制中在履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常， 横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行 部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部 等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因 ① 罗伯特·A·达尔著.现代政治分析.上海：上海译文出版社. ② [澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德著.公共物品、公共企业和公共选择.北京：经济科学出版社，2000：9 页. ③ 鲁品越编译.社会组织学.北京：中国人民大学出版社，1989：10－11 页
各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮 随着社会化大生产的发展,政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调 整,其变化及趋势主要表现在 (1)在横向结构上, 面越来越趋向于决策与执行的相对分离。执行部门对于政策的执行 具有了一定的自主性和灵活性,提高了工作效率和质量,能更好地应对复杂多变的外部环境;而决 策部门则可以从日常事务中解脱出来,着重于全局性、宏观性的政策制定,并对政策执行过程进行 有效的评估和监控。另一方面,在“谋”与“断”的分工中,作为“谋”的信息咨询部门和政策分 析部门越来越受到重视。随着信息社会的发展,社会问题的日益复杂化,作为决策的上层部门越来 越需要并依赖信息咨询部门和政策分析部门为其提供各种信息资料及分析数据和各种意见方案,这 是现代决策高效率、科学化的必然要求和趋势。同时,这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析 部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用 (2)在纵向结构上,分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下,中央将在一定权 限内给予地方更多的自主权,以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以 提高宏观调控能力,在此基础上,地方获得更多的决策权。值得一提的是,在这一过程中,针对我 国的改革现实,中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管 理幅度相对增大。因此,我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构 发展。 决策权力 决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。有人将政策看作是通过人们“彼此行使权力或影 响力的复杂的过程被制定出来的”。日本学者大岳秀夫将政治过程理解为两种并不对立的模型,即 政策过程模型和权力过程模型。实际上就某个政治过程而言,政策过程模型和权力过程模型是相互 独立的两个方面,但两者又往往是融合在一起的,这两个过程在时空上具有一致性。因此,首先掌 握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。 1.决策权力及其种类 权力通常可以被认为是一个人将自己的意志施加于他人意志之上,影响他人,获得他们服从的 能力,也就是主体对他人或客体的一种控制力、制约力和影响力:权力过程是指“某个特定行为者 使用各种争论、政策为手段,维持和扩张自己的权力、影响力的过程”。决策权力则是指决策主体 在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。 为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体,决策者(权力主体)不得不采用各种手段来 控制自己的决策权力。最常见的手段是:(1)说服:包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上 的说服;(2)威胁:对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失:(3)交换:交换的基础是双方 均能受益,互惠、金钱收买等都是交换的方式:(4)施用权威:施用权威的前提是权力作用对象对 权威的认可,并由此产生命令服从的关系。可以说,决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决 策权力本身需要不断地充实基础、补充能量,权力运作才能长期维持。 决策权力角逐的中心问题是利益,这种利益可能是物质的,也可能是非物质性的(意识形态的), 或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求,可以说,利益是权力的原动力。利益 影响着公共权力的各个层次,在决策权力中表现为三个方面:首先,公共决策权力的产生和维护以 ①[美]查尔斯·林德布洛姆著.决策过程.上海:上海译文出版社,1988:47页。 2[日]大岳秀夫政策过程.北京:经济日报出版社,1992:124-125页
3 各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。 随着社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调 整，其变化及趋势主要表现在： （1）在横向结构上， 一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。执行部门对于政策的执行 具有了一定的自主性和灵活性，提高了工作效率和质量，能更好地应对复杂多变的外部环境；而决 策部门则可以从日常事务中解脱出来，着重于全局性、宏观性的政策制定，并对政策执行过程进行 有效的评估和监控。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分 析部门越来越受到重视。随着信息社会的发展，社会问题的日益复杂化，作为决策的上层部门越来 越需要并依赖信息咨询部门和政策分析部门为其提供各种信息资料及分析数据和各种意见方案，这 是现代决策高效率、科学化的必然要求和趋势。同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析 部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。 （2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央将在一定权 限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以 提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我 国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管 理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构 发展。 三、决策权力 决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。有人将政策看作是通过人们“彼此行使权力或影 响力的复杂的过程被制定出来的”。①日本学者大岳秀夫将政治过程理解为两种并不对立的模型，即 政策过程模型和权力过程模型。实际上就某个政治过程而言，政策过程模型和权力过程模型是相互 独立的两个方面，但两者又往往是融合在一起的，这两个过程在时空上具有一致性。因此，首先掌 握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。 1．决策权力及其种类 权力通常可以被认为是一个人将自己的意志施加于他人意志之上，影响他人，获得他们服从的 能力，也就是主体对他人或客体的一种控制力、制约力和影响力；权力过程是指“某个特定行为者 使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程”。②决策权力则是指决策主体 在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。 为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体，决策者（权力主体）不得不采用各种手段来 控制自己的决策权力。最常见的手段是：（1）说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上 的说服；（2）威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失；（3）交换：交换的基础是双方 均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式；（4）施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对 权威的认可，并由此产生命令服从的关系。可以说，决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决 策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权力运作才能长期维持。 决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的(意识形态的)， 或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求，可以说，利益是权力的原动力。利益 影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以 ① [美]查尔斯·林德布洛姆著.决策过程.上海：上海译文出版社，1988:47 页。 ② [日]大岳秀夫.政策过程.北京：经济日报出版社，1992:124－125 页
利益关系为基础。按照政治学理论的观点,公共权力的产生和存在是为了协调社会中各种不同利益 之间的关系,解决各种利益之间的冲突。在现实中,公共决策权力与利益之间是互动的关系。利益 的维护和发展需要借助公共决策权力的权威性来实现,而公共决策权力的权威性又来自社会公众的 认可,必须通过增进公众利益,为公众利益服务来巩固和增强权力的合法性。 其次,公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。决策权力运行的过程就是各 种利益之间互相讨价还价的过程,这种情况发生在体制外利益团体与决策者之间、利益团体之间 也发生在体制内各决策主体之间。它们都可以归结为个人利益、团体利益和公共利益之间相互博弈 的过程。因此,最终以正式规则形式出现的决策并不是最优决策,而是在综合了各种利益要求的基 础上形成的满意决策 最后,公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。随着经济、政治、文化等社会环境的变化, 社会利益结构也必然发生改变。新的矛盾和冲突也随之而生,要求公共决策权力体制做出相应的反 应,改变既定的权力安排,通过权力体制的重组和创新,解决新问题可能带来的新的冲突,保持社 会的稳定,以维护自身的合法性。当决策权力无法协调这些新情况时,改变现行决策体制的要求将 带来更大的压力和挑战 根据公共决策权力的实际运作,决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力,或者 说是权威的决策权力和非权威的决策权力。在政策活动者中(如立法机关、行政机关、司法机关和 执政党)拥有一种合法权力去制定公共政策,这种决策权力受到国家强制力的保障,可以合法地使 用暴力。因此,他们拥有的决策权力就称为是正式的决策权力或权威的决策权力。而利益团体、公 民、大众传播媒介等政策活动者,他们在宪法上不拥有合法的决策权力,但他们又是作为一个重要 的甚至是决定性因素参与到政策活动中,对公共决策产生重要的影响,从这方面可以说,他们拥有 种非正式的决策权力或非权威的决策权力。无论是在西方还是在我国,随着社会的进步和人们参 政意识的增强,非正式的决策权力或非权威的决策权力在公共决策体制中将越来越受到重视,在公 共决策过程中将发挥越来越重要的作用 2.中西方公共决策权力的分配及运作 公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中,对决策起 决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从,而这正构成了决策体 制的基本框架。公共决策权力的分配很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说,由于各国 的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同,各国的决策权力分配制度存在着差异, 决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同 (1)西方公共决策权力的分配及运作 美国学者安德森在《公共决策》一书中将公共政策主体分为官方的和非官方的两大类。官方的 政策主体包括立法机关、行政机关、行政管理机构和法院。可以说,他们拥有正式的或权威的公共 决策权力。非官方的政策主体包括利益团体、在野党和作为个人的公民,他们拥有非正式的或非权 威的公共决策权力。在西方,各个国家拥有大致相同的公共决策主体,这些决策主体在公共决策活 动中所起的作用和产生的影响是不同的,而同样的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不 尽相同,西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异,在有些国家,议会处于公 共决策体制的中心地位:在有些国家,政府是公共决策体制的核心,在有些国家,国家元首拥有实 权,在公共决策过程中发挥着主导作(在另一些国家,国家元首仅仅作为国家的象征,在公共决策 中很少起实质性的作用)
4 利益关系为基础。按照政治学理论的观点，公共权力的产生和存在是为了协调社会中各种不同利益 之间的关系，解决各种利益之间的冲突。在现实中，公共决策权力与利益之间是互动的关系。利益 的维护和发展需要借助公共决策权力的权威性来实现，而公共决策权力的权威性又来自社会公众的 认可，必须通过增进公众利益，为公众利益服务来巩固和增强权力的合法性。 其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。决策权力运行的过程就是各 种利益之间互相讨价还价的过程，这种情况发生在体制外利益团体与决策者之间、利益团体之间， 也发生在体制内各决策主体之间。它们都可以归结为个人利益、团体利益和公共利益之间相互博弈 的过程。因此，最终以正式规则形式出现的决策并不是最优决策，而是在综合了各种利益要求的基 础上形成的满意决策。 最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。随着经济、政治、文化等社会环境的变化， 社会利益结构也必然发生改变。新的矛盾和冲突也随之而生，要求公共决策权力体制做出相应的反 应，改变既定的权力安排，通过权力体制的重组和创新，解决新问题可能带来的新的冲突，保持社 会的稳定，以维护自身的合法性。当决策权力无法协调这些新情况时，改变现行决策体制的要求将 带来更大的压力和挑战。 根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者 说是权威的决策权力和非权威的决策权力。在政策活动者中（如立法机关、行政机关、司法机关和 执政党）拥有一种合法权力去制定公共政策，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使 用暴力。因此，他们拥有的决策权力就称为是正式的决策权力或权威的决策权力。而利益团体、公 民、大众传播媒介等政策活动者，他们在宪法上不拥有合法的决策权力，但他们又是作为一个重要 的甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生重要的影响，从这方面可以说，他们拥有 一种非正式的决策权力或非权威的决策权力。无论是在西方还是在我国，随着社会的进步和人们参 政意识的增强，非正式的决策权力或非权威的决策权力在公共决策体制中将越来越受到重视，在公 共决策过程中将发挥越来越重要的作用。 2．中西方公共决策权力的分配及运作 公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起 决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正构成了决策体 制的基本框架。公共决策权力的分配很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由于各国 的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异， 决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。 （1）西方公共决策权力的分配及运作 美国学者安德森在《公共决策》一书中将公共政策主体分为官方的和非官方的两大类。官方的 政策主体包括立法机关、行政机关、行政管理机构和法院。可以说，他们拥有正式的或权威的公共 决策权力。非官方的政策主体包括利益团体、在野党和作为个人的公民，他们拥有非正式的或非权 威的公共决策权力。在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策主体，这些决策主体在公共决策活 动中所起的作用和产生的影响是不同的，而同样的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不 尽相同，西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异，在有些国家，议会处于公 共决策体制的中心地位；在有些国家，政府是公共决策体制的核心，在有些国家，国家元首拥有实 权，在公共决策过程中发挥着主导作（在另一些国家，国家元首仅仅作为国家的象征，在公共决策 中很少起实质性的作用）
以美国为例,在官方的政策主体中,作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力 其在进行立法领导方面的权威已经被确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在 内政方面拥有的权力和自由要大;而作为立法机关的国会的作用相对有限,国会的立法往往将重大 的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比在其它西方国家要大得多,它“常常能通 过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。美国的行政管 理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力,它可以制定某一法律或政策,也可以使 别的部门制定的某一法律和政策失效。同时,它还是立法建议的重要来源之一。在非官方的政策主 体中,美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其它国家所无法相比 的。如在美国,任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官,须正式得到美国律师协会的认可。 而如同各个国家,在美国,作为个人的公民在决策权力的分配中也是处于相对弱势的地位,他们对 公共决策的参与往往是通过利益团体来表达,公民拥有一些直接的决策权,但这些都是相当有限且 作用也是微乎其微的 西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说, 西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的政策决定的合法权力,在公共决策过程 中,“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行着某种‘利益聚 合’的功能,即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。虽然这样,在 西方,政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面,在政策制定中,力量强 大的政党往往通过控制立法机构的多数,把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律,操纵 或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程,使多数党不得不或多 或少的考虑他们的主张。另一方面,在政策执行中,政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执 行过程的控制和影响,在各个国家其途径是不同的。如美国,政党通过获取总统选举的胜利来控制 行政机构,从而获得行政大权 (2)我国公共决策权力的分配及运作 对我国正式的或权威的公共决策权力的分配与运作,国内学者多有论述。如我国学者李景鹏提 出了中国政治权力结构的双轨制的概念:一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道,一个是人 民代表大会制的权力运行轨道,还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能 所产生的双轨制。但是,由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位,使得中国政治权力的源泉 实际上是在党,党处于国家权力体系的最高层次,掌握最高领导权、决策权。这样,中国政府体制 内实际的权力体系的结构是:在党的最高领导之下,行政机关遵从党的意志去管理人民群众;立法 机关遵从党的意志,联系人民群众,制定法律和监督政府;司法机关遵从党的意志,一方面监督人 民,另一方面监督政府。 《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说 作者认为,从宪政结构看,中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会,而执行结构则是各级 人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部,也不是中国公共政策的核心部分。 中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应,作者把中国共产党 为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决 策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结:而两种结构决策与 ①[美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京:华夏出版社,1990:50页 3[美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京:华夏出版社,1990:55页
5 以美国为例，在官方的政策主体中，作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力， 其在进行立法领导方面的权威已经被确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在 内政方面拥有的权力和自由要大；而作为立法机关的国会的作用相对有限，国会的立法往往将重大 的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比在其它西方国家要大得多，它“常常能通 过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。①美国的行政管 理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力，它可以制定某一法律或政策，也可以使 别的部门制定的某一法律和政策失效。同时，它还是立法建议的重要来源之一。在非官方的政策主 体中，美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其它国家所无法相比 的。如在美国，任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官，须正式得到美国律师协会的认可。 而如同各个国家，在美国，作为个人的公民在决策权力的分配中也是处于相对弱势的地位，他们对 公共决策的参与往往是通过利益团体来表达，公民拥有一些直接的决策权，但这些都是相当有限且 作用也是微乎其微的。 西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。通常来说， 西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程 中，“政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在”。“政党常常履行着某种‘利益聚 合’的功能，即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案”。②虽然这样，在 西方，政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。一方面，在政策制定中，力量强 大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵 或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多 或少的考虑他们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执 行过程的控制和影响，在各个国家其途径是不同的。如美国，政党通过获取总统选举的胜利来控制 行政机构，从而获得行政大权。 （2）我国公共决策权力的分配及运作 对我国正式的或权威的公共决策权力的分配与运作，国内学者多有论述。如我国学者李景鹏提 出了中国政治权力结构的双轨制的概念：一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人 民代表大会制的权力运行轨道，还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能 所产生的双轨制。但是，由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉 实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。这样，中国政府体制 内实际的权力体系的结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法 机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人 民，另一方面监督政府。 《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说。 作者认为，从宪政结构看，中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行结构则是各级 人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。 中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应，作者把中国共产党 为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决 策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结；而两种结构决策与 ① [美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京：华夏出版社，1990:50 页. ② [美]詹姆斯·E·安德森著.公共决策.北京：华夏出版社，1990:55 页
执行方式的差异则保证了实际结构中党政结构的主导地位。所以,作者得出结论:党政结构基本上 是决策性质的结构,而宪政结构则是执行性质的结构。 由此可见,不管是权力运行的双轨制还是宪政、党政结构,都保证了执政党在我国公共决策权 力分配中的特殊地位。不同于西方的政党发展的历史和现状,中国共产党作为一个特殊的政党,其 宗旨、路线、方针和政策都代表着中国最广大人民的根本利益,体现了中国现代化的进步要求,在 各个历史时期主导着中国政治的走向,具有深厚的社会基础和民意基础。因此,中国共产党在我国 既是执政党,也是领导党,党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。这就决定了我国公共决 策权力分配制度中不同于西方其它国家的最大特征。同时,我国其他的八个民主党派作为参政党, 而不是在野党,对我国的公共决策也产生重要的影响,是决策权力分配制度中一个不可或缺的部分。 在我国,利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其 所联系的领域对公共政策施加影响,作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程,表达 自己的意愿。与西方相比,我国人民群众所拥有的非正式决策权力,在实质上更加真实、广泛和协 调。由于传统的全能政治的影响,中国利益团体所拥有的决策权力可以说未能发挥其实质作用,随 着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现,利益团体的壮大和发展,以及在公共决 策中充分发挥其决策权力,将成为必然的趋势 第二节公共决策体制的类型 在本节中,我们将先介绍公共决策体制的几种分类,然后介绍当今国外的两种主要的公共决策 体制(议会制和独裁制),最后介绍我国的公共决策体制,即人民代表大会制,目的在于在相互比 较中加深对各种决策体制的理解和认识 、公共决策体制的分类 可以从不同的角度对公共决策体制加以分类,各种划分方法大都是围绕决策权力进行的。按照 掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制:按照决策权力使用的特点可以划分为集权制 和分权制:如果以历史为线索,以最高决策权力的归属不同,可以对历史上出现的公共决策体制作 个总概括性的分类 1.首长制和委员会制 首长制又称一长制或独任制,是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历 史悠久,从古代的神权制、君主制到二战时期的法西斯独裁制,都是国家的各种大权集中于宗教领 袖、君主或国家元首。在现代总统制国家,如美国,行政权由总统掌握,这也是一种首长制。委员 会制(又称合议制),是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委 员会制的国家 首长制和委员会制各有利弊。首长制可以做到决策权集中,决策果断、迅速、高效,但容易导 致个人专断,滥用决策权,以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益, 考虑周密、分工合作,发挥群体的力量进行决策,增进决策的科学性和民主性,但容易导致决策缓 慢,办事拖拉,无人负责,效率不高 2.集权制和分权制 集权制是指决策权集中于上级机关,下级机关没有或很少有自主权,只能根据上级指令行事的
6 执行方式的差异则保证了实际结构中党政结构的主导地位。所以，作者得出结论：党政结构基本上 是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。 由此可见，不管是权力运行的双轨制还是宪政、党政结构，都保证了执政党在我国公共决策权 力分配中的特殊地位。不同于西方的政党发展的历史和现状，中国共产党作为一个特殊的政党，其 宗旨、路线、方针和政策都代表着中国最广大人民的根本利益，体现了中国现代化的进步要求，在 各个历史时期主导着中国政治的走向，具有深厚的社会基础和民意基础。因此，中国共产党在我国 既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。这就决定了我国公共决 策权力分配制度中不同于西方其它国家的最大特征。同时，我国其他的八个民主党派作为参政党， 而不是在野党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权力分配制度中一个不可或缺的部分。 在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其 所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程，表达 自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上更加真实、广泛和协 调。由于传统的全能政治的影响，中国利益团体所拥有的决策权力可以说未能发挥其实质作用，随 着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，利益团体的壮大和发展，以及在公共决 策中充分发挥其决策权力，将成为必然的趋势。 第二节 公共决策体制的类型 在本节中，我们将先介绍公共决策体制的几种分类，然后介绍当今国外的两种主要的公共决策 体制（议会制和独裁制），最后介绍我国的公共决策体制，即人民代表大会制，目的在于在相互比 较中加深对各种决策体制的理解和认识。 一、公共决策体制的分类 可以从不同的角度对公共决策体制加以分类，各种划分方法大都是围绕决策权力进行的。按照 掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制；按照决策权力使用的特点可以划分为集权制 和分权制；如果以历史为线索，以最高决策权力的归属不同，可以对历史上出现的公共决策体制作 一个总概括性的分类。 1．首长制和委员会制 首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历 史悠久，从古代的神权制、君主制到二战时期的法西斯独裁制，都是国家的各种大权集中于宗教领 袖、君主或国家元首。在现代总统制国家，如美国，行政权由总统掌握，这也是一种首长制。委员 会制（又称合议制），是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委 员会制的国家。 首长制和委员会制各有利弊。首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导 致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益， 考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓 慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。 2．集权制和分权制 集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的
决策体制:分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权,上级机关无权加以干涉的一种决策体制。 集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时,能够统筹全局、协调各方,政策执 行通畅高效:缺点是容易导致上级机关独断专行,不考虑下级机关的实际情况,决策实行“一刀切”, 束缚下级机关的积极性,也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性,使下级机关因 时、因地制宜地制定政策:缺点是各政策机关之间容易产生冲突,各行其是,协调困难 3.历史上出现的基本决策类型 在人类历史上,最高决策权的归属大致经历了由人到神、再到王、再到人的过程,不同的决策 权归属产生了不同的决策体制。为了比较方便,我们将古今中外出现过的主要决策类型列表。0 表3-1历史上出现的公共决策体制类型 最高决策权最高决策者 主要决 类型 主要存在时期主要存在地点 归属(集体/个人) 策方式 原始民主制族等原始组全体会议原始社会时各原始氏族部\合以 织全体成员(集体) 期,现代|落,古埃及等 现代海湾伊 僧侣、宗教领 神权制 袖(个人) 古代、现代斯兰教国家独裁 (如伊朗) 君权制 神或专制君主统产生的皇/古代、近现/中国封建王权 由宗教或传 国家现代主独裁 帝(个人) 国家(如沙特) 总统一议 议会(集体) 美国等 会制名义上是总统(个人) 合议, 会/两阁一议“人民”,实 际上是资产/议会(集体)近代、现代英国等 权分 会制 制 制委员会-阶级统治 议会(集体) 瑞士等 议会制 合议民 全国人民代表 人民代表大会制 人民 主集中 大会(集体) 意大利法西斯 法西斯制法西斯国家 政党国家20世纪20-国家德国法西独裁 元首(个人)40年代 斯国家 神或君主或人 军人独裁制民效际是/队首领 个人自古至今条军人专政国 独裁 家 独裁者个人 上面几种划分方法对公共决策体制作了一般的划分,这些分类方法可以使我们了解曾经出现过 的决策体制类型,比较各种决策体制的优缺点。现今世界中主要存在三种决策体制,即国外的议会 ①参见伍启元著公共政策香港商务印书馆,1989217页
7 决策体制；分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。 集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执 行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”， 束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因 时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。 3．历史上出现的基本决策类型 在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了由人到神、再到王、再到人的过程，不同的决策 权归属产生了不同的决策体制。为了比较方便，我们将古今中外出现过的主要决策类型列表。① 表 3 –1 历史上出现的公共决策体制类型 上面几种划分方法对公共决策体制作了一般的划分，这些分类方法可以使我们了解曾经出现过 的决策体制类型，比较各种决策体制的优缺点。现今世界中主要存在三种决策体制，即国外的议会 ① 参见伍启元著.公共政策.香港:商务印书馆,1989:217 页. 类 型 最高决策权 归 属 最高决策者 (集体/个人) 主要存在时期 主要存在地点 主要决 策方式 原始民主制 氏族等原始组 织全体成员 全体会议 (集体） 原始社会时 期，现代 各原始氏族部 落，古埃及等 合议 神权制 神 僧侣、宗教领 袖(个人） 古代、现代 现代海湾伊 斯兰教国家 （如伊朗） 独裁 君权制 神或专制君主 由宗教或传 统产生的皇 帝（个人） 古代、近现代 中国封建王权 国家，现代君主 国家（如沙特） 独裁 议 会 制 总统－议 会制 名义上是 “人民”，实 际上是资产 阶级统治 议会（集体） 总统（个人） 近代、现代 美国等 合议， 三权分 立制 内阁－议 会制 议会(集体) 英国等 委员会－ 议会制 议会（集体） 瑞士等 人民代表大会制 人民 全国人民代表 大会（集体） 现代 中国 合议，民 主集中 制 法西斯制 法西斯国家 政党领袖、国家 元首（个人） 20 世纪 20－ 40 年代 意大利法西斯 国家、德国法西 斯国家 独裁 军人独裁制 神或君主或人 民，实际上是 独裁者个人 军队首领 （集体或个人） 自古至今 各军人专政国 家 独裁
制、独裁制和我国的人民代表大会制。下面介绍这三种决策体制。 、议会制 当今资本主义国家普遍实行议会制。议会制在“议会之母”的英国首先确立,它否定了君主专 制的决策制度,是历史的一大进步。随着资产阶级革命在欧美的展开,议会制度相继在各国建立, 并不断完善和发展。议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上,其基本模式是:由人 民选举出他们信任的议员,由议员代表人民做出公共决策,维护人民的利益 议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。如最初法 国的议会由贵族、教士和平民组成三院,最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。当 今世界主要只有一院制和两院制。实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家,如丹麦、芬兰、冰 岛、以色列、卢森堡、新西兰、挪威和瑞典等。这些国家只设一院而不设两院,“因为这些国家中 政治权力平衡问题的解决,不像大国那么复杂,公共决策相对简单。” 实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。两 院分为上院和下院(或参议院和众议院),两院有共同的权力和各自的特权,相互制衡,防止权力 被独掌。下院制定的政策,往往要经过上院的认可,以对下院有时是草率的决定维持小心的制衡 尽管两院制可能导致复杂繁琐、拖延不决和更高的代价,但两院制反应了在议会及其内部需要有 种内部机制的愿望,分权制衡以避免重大决策失误。所以,大多数发达资本主义国家采用两院制。 议会制是普遍存在于资本主义世界的决策体制,但由于各国国情不同,历史文化传统不同,各 国的议会制也不完全相同,有如下几种基本形式。 1.总统一议会制 这种体制有几个特点:第一,总统既是国家元首,又是政府首脑,对一切行政事务有决定权, 不受议会约束;第二,总统与议会分别由选民选出,各自对选民负责:第三,政府由总统组织,政 府成员不能兼任国会议员,不得参与议会议案表决;第四,议会有权弹劾总统,但总统无权解散议 会:第五,总统对议会通过得公共政策方案有否决权,议会通过的公共政策方案要经总统批准才能 有效;第六,总统隶属的政党未必就是议会多数党:第七,总统的某些决策权受议会制约。 实行总统一议会制的国家主要有美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家,以美国最为典型 2.内阁一议会制 这种决策体制的特点是:第一,国家行政权属于内阁,国家元首是虚设的;第二,议会是国家 的最高权力中心,内阁由议会产生,对议会负责,受议会监督:第三,国家元首颁布的法令必须经 内阁总理签署才行;第四,内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持;第五,议会可以对内阁提 出不信任案,内阁也可以要求国家元首解散议会:第六,内阁总理为议会多数党领袖,内阁由多数 党组建 实行这种体制的国家主要有英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大 丹麦、新西兰、以色列等 3.委员会一议会制 该决策体制的主要特点是:第一,议会是最高权力机关,不仅具有立法权,而且具有行政权; 第二,委员会领导日常行政事务,但委员会只是议会的一个执行机关,委员会成员可以为议会的最 后决策提供咨询:第三,委员会不能解散议会,议会也不能解散委员会:第四,委员会所作的决策 ①田穗生、陈延庆主编.各国议会制度概况.长春:吉林人民出版社,1991:1页
8 制、独裁制和我国的人民代表大会制。下面介绍这三种决策体制。 二、议会制 当今资本主义国家普遍实行议会制。议会制在“议会之母”的英国首先确立，它否定了君主专 制的决策制度，是历史的一大进步。随着资产阶级革命在欧美的展开，议会制度相继在各国建立， 并不断完善和发展。议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人 民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。 议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。如最初法 国的议会由贵族、教士和平民组成三院，最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。当 今世界主要只有一院制和两院制。实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰 岛、以色列、卢森堡、新西兰、挪威和瑞典等。这些国家只设一院而不设两院，“因为这些国家中 政治权力平衡问题的解决，不像大国那么复杂，公共决策相对简单。”① 实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。两 院分为上院和下院（或参议院和众议院），两院有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力 被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院有时是草率的决定维持小心的制衡。 尽管两院制可能导致复杂繁琐、拖延不决和更高的代价，但两院制反应了在议会及其内部需要有一 种内部机制的愿望，分权制衡以避免重大决策失误。所以，大多数发达资本主义国家采用两院制。 议会制是普遍存在于资本主义世界的决策体制，但由于各国国情不同，历史文化传统不同，各 国的议会制也不完全相同，有如下几种基本形式。 1．总统－议会制 这种体制有几个特点：第一，总统既是国家元首，又是政府首脑，对一切行政事务有决定权， 不受议会约束；第二，总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；第三，政府由总统组织，政 府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决；第四，议会有权弹劾总统，但总统无权解散议 会；第五，总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会通过的公共政策方案要经总统批准才能 有效；第六，总统隶属的政党未必就是议会多数党；第七，总统的某些决策权受议会制约。 实行总统－议会制的国家主要有美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。 2．内阁－议会制 这种决策体制的特点是：第一，国家行政权属于内阁，国家元首是虚设的；第二，议会是国家 的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；第三，国家元首颁布的法令必须经 内阁总理签署才行；第四，内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持；第五，议会可以对内阁提 出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会；第六，内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数 党组建。 实行这种体制的国家主要有英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、 丹麦、新西兰、以色列等。 3．委员会－议会制 该决策体制的主要特点是：第一，议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权； 第二，委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最 后决策提供咨询；第三，委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；第四，委员会所作的决策， ① 田穗生、陈延庆主编.各国议会制度概况.长春:吉林人民出版社，1991:1 页
须经委员会集体讨论通过;第五,委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的;第六 委员会委员的选任不受党派关系的约束。 实行这一体制的国家主要是瑞士联邦 议会制代替封建君主制是一大历史进步,在一定程度上促进了资本主义的发展。它提倡主权在 民、分权制衡,用制度规范去避免决策失误,是最适合于资本主义的决策体制。但它没有真正实现 主权在民,因为它的另一基石一一代议制民主存在缺陷 西方代议制民主的模式是公民选出议员,由议员代表人民参与政策制定,维护人民的利益。代 议制民主也引进了直接民主的某些形式。在特定情况下,公民可以直接选出政治领导人或对公共决 策进行投票。这固然有利于公民对政府的决策进行监督,维护其权利不受侵犯。但“直接民主要求 尽可能的人尽可能高度的参与,而参加得人越多,每个人的作用就越少,多数人比少数人易操纵。” 公民所掌握的信息与政府及官员所掌握的信息是不对称的,政府可能误导公民,使公民赞成对他 们自身不利的决策。另外,直接民主成本高、风险大,除非是事关重大而又无严格时间限制的决策, 否则,一般不宜使用 间接民主模式“大大扩展了公民参与政治生活的空间,成功地解决了民主在现代社会和大国所 面临的难题。”“但资产阶级启蒙思想家卢梭认为“正如主权是不能转让的,同理,主权也是不能被 代表的。”就是说,权力可以转移,但意志不可以转移。议员可以代表人民行使权力,不一定能代 表人民的意志。权力尽管选举前,候选人向选民许下种种诺言,一旦选举成功,这些议员不大可能 忠实地代表人民的利益。他们成为政府中拿薪水的人员,不受选民的控制。在各种利益集团的游说 和劝说下,议员纷纷成为各种利益集团、不同资产阶级派别的代言人。议员、政府官员和利益集团 相互勾结,相互利用,为各自的利益结成“铁三角”,最终损害选民的利益。所以,西方的代议制 民主并没有真正实现主权在民,只是“每隔几年决定一次由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民 压迫人民 三、独裁制 在民主有了高度发展的今天,世界上还有一些国家实行独裁制,国家的决策权由君主、宗教领 袖或其他权威人物掌握。权威人物不是由人民选出或议会选出,而是由继承、政变的方式产生。独 裁制在海湾地区国家中较常见。独裁制有三种类型 1.宗教领袖型 伊朗伊斯兰共和国是宗教领袖制的典型。1978-1979年,伊朗宗教领袖阿亚图拉·霍梅尼领 导人民推翻了在伊朗延续了近3000年的君主制,建立了伊斯兰共和国,实行教法学者统治。霍梅 尼被封为终身“法吉赫”。他不是政府的一部分,不担任任何职务。他超然于三权之上,但却对整 个国家的政教事务起领导作用。“虽然,伊朗也效法西方资本主义国家的“三权分立”原则,规定 立法、行政、司法三权相互独立,但立法权属于真主,没有宗教领袖组成的监护委员会,议会没有 合法性,共和国总统是继领袖以后的国家最高领导人,法官也必须通晓教义和法官业务。虽然伊斯 兰宪法规定总统是负责协调三权的国家元首,但伊朗并不是一个总统制的国家,而是一个宗教领袖 制国家。”⑤ ①刘军宁、王焱主编.直接民主与间接民主.北京:生活·读书·新知三联书店,1998:41页 2刘军宁、王焱主编.直接民主与间接民主.北京:生活·读书·新知三联书店,1998:46页 3[法]卢梭社会契约论.北京,商务印书馆,1980:125页 ④列宁选集(第3卷).北京:人民出版社,1995:150页 刘竟、安维华著.现代海湾国家政治体制研究.北京:中国社会科学出版社,1994:276页
9 须经委员会集体讨论通过；第五，委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的；第六， 委员会委员的选任不受党派关系的约束。 实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。 议会制代替封建君主制是一大历史进步，在一定程度上促进了资本主义的发展。它提倡主权在 民、分权制衡，用制度规范去避免决策失误，是最适合于资本主义的决策体制。但它没有真正实现 主权在民，因为它的另一基石——代议制民主存在缺陷。 西方代议制民主的模式是公民选出议员，由议员代表人民参与政策制定，维护人民的利益。代 议制民主也引进了直接民主的某些形式。在特定情况下，公民可以直接选出政治领导人或对公共决 策进行投票。这固然有利于公民对政府的决策进行监督，维护其权利不受侵犯。但“直接民主要求 尽可能的人尽可能高度的参与，而参加得人越多，每个人的作用就越少，多数人比少数人易操纵。” ①公民所掌握的信息与政府及官员所掌握的信息是不对称的，政府可能误导公民，使公民赞成对他 们自身不利的决策。另外，直接民主成本高、风险大，除非是事关重大而又无严格时间限制的决策， 否则，一般不宜使用。 间接民主模式“大大扩展了公民参与政治生活的空间，成功地解决了民主在现代社会和大国所 面临的难题。”②但资产阶级启蒙思想家卢梭认为“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能被 代表的。”③就是说，权力可以转移，但意志不可以转移。议员可以代表人民行使权力，不一定能代 表人民的意志。权力尽管选举前，候选人向选民许下种种诺言，一旦选举成功，这些议员不大可能 忠实地代表人民的利益。他们成为政府中拿薪水的人员，不受选民的控制。在各种利益集团的游说 和劝说下，议员纷纷成为各种利益集团、不同资产阶级派别的代言人。议员、政府官员和利益集团 相互勾结，相互利用，为各自的利益结成“铁三角”，最终损害选民的利益。所以，西方的代议制 民主并没有真正实现主权在民，只是“每隔几年决定一次由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、 压迫人民。”④ 三、独裁制 在民主有了高度发展的今天，世界上还有一些国家实行独裁制，国家的决策权由君主、宗教领 袖或其他权威人物掌握。权威人物不是由人民选出或议会选出，而是由继承、政变的方式产生。独 裁制在海湾地区国家中较常见。独裁制有三种类型： 1．宗教领袖型 伊朗伊斯兰共和国是宗教领袖制的典型。1978－1979 年，伊朗宗教领袖阿亚图拉·霍梅尼领 导人民推翻了在伊朗延续了近 3000 年的君主制，建立了伊斯兰共和国，实行教法学者统治。霍梅 尼被封为终身“法吉赫”。他不是政府的一部分，不担任任何职务。他超然于三权之上，但却对整 个国家的政教事务起领导作用。“虽然，伊朗也效法西方资本主义国家的“三权分立”原则，规定 立法、行政、司法三权相互独立，但立法权属于真主，没有宗教领袖组成的监护委员会，议会没有 合法性，共和国总统是继领袖以后的国家最高领导人，法官也必须通晓教义和法官业务。虽然伊斯 兰宪法规定总统是负责协调三权的国家元首，但伊朗并不是一个总统制的国家，而是一个宗教领袖 制国家。”⑤ ① 刘军宁、王焱主编.直接民主与间接民主.北京:生活·读书·新知三联书店，1998:41 页. ② 刘军宁、王焱主编.直接民主与间接民主.北京:生活·读书·新知三联书店，1998:46 页. ③ [法]卢梭.社会契约论.北京，商务印书馆，1980:125 页. ④ 列宁选集(第 3 卷).北京:人民出版社，1995:150 页. ⑤ 刘竟、安维华著.现代海湾国家政治体制研究.北京:中国社会科学出版社，1994:276 页
值得一提的是自1989年宗教领袖霍梅尼去世后,伊朗的神权体制有了一些发展和变化。总统 的权力大大加强,政府逐渐成为国家的最高权力中心,宗教对政治的影响渐小,世俗的政治势力相 对上升。这是因为发展经济,推动国家的现代化,不能仅仅依靠神权的力量,还必须依靠世俗的力 2.君主亲政型 君主亲政不同于君主立宪制。在前者中君主的权力不受限制,君主既当朝,又执政,属于传统 的君主专制体制:而在后者中,君主的权力受到宪法或其他机构的制约,君主是“虚位”的,有名 无权。海湾地区的君主制大多是君主亲政型 沙特阿拉伯是海湾地区最大的君主国,也是典型的君主亲政的国家。在18世纪,第一个沙特 国建立,沙特家族同宗教改革家瓦哈卜及其后裔谢赫家族建立了宗教一政治同盟,遇到难题,同他 们商量,征求意见,但决定权在国王。如遇统治危机和王位争执等难题,王族的成员或高级成员也 会出来干预,国王的权力虽有所限制,但国家的最高权力仍集中于国王一人。国王是国家元首、家 族族长、宗教领袖,“国王通过他的家族牢固地控制着相当于内阁的王室长老委员会,并以政治联 婚的形式来密切家族语教派首领的关系,实现政教合一,以真主的名义确认了统治家族和家族统治 的合法性。”① 海湾地区的阿曼是君主亲政的另一个典型。阿曼的政治体制同沙特阿拉伯大体相同。国家的立 法、行政大权均由国王掌握,王族成员担任政府重要职位,国家的重大决策问题由王族及国王来决 3.军人独裁型 20世纪50、60年代以来,在非洲和拉美等地区,军事政变此起彼伏。例如,到80年代末为 止,非洲共发生了120多起军事政变,成功的大约72起,有29个国家先后经历了一次或多次政变。 军人独裁成为全世界范围内常见的现象。军队首领发动政变,获得政权后,有的镇压反对派,加强 专制统治;也有的引进“民主”政体,实行大选,结果多是军人首领成为总统,在“民主”外衣的 掩盖下,军人统治的合法性增强 不改变军人统治方式,增强专制统治的如前尼日利亚参谋长易卜拉欣·巴班吉达。“他曾发动 或参与发动3次军事政变,被国际舆论戏称为‘国王的制造者’。1983年12月他辅佐布哈里发动 军事政变,推翻了沙加里文官政府,后巴班吉达与布哈里两派意见分歧,矛盾尖锐化。巴班吉达与 1985年8月发动政变,推翻了布哈里政权,成立以自己为首的军政权,自任总统,并兼任武装部 队执委会(全国最高权力机构)、全国州务委员会、全国委员会三个委员会的主席。他取消原最高 司令部总参谋部,其职责由总参谋长和参谋长联席会议两大机构承担,总统拥有调动军队、任命主 要官员及采取任何重大的经济措施的权力,从而集政治、经济、人事大权于一身。他一直统治到 1993年。” 加纳在1966年2月成立军政权,于1968年8月宣布还政于民,公布宪法并举行大选。 从经济学的角度来分析,考察一种决策体制是否优越,首先要看决策成本的高低。决策成本有 两种,即外部成本与决策成本。外部成本是指在决策中由于其他人的行动而使单个参与者预期个人 所承担的成本,也就是一项决策方案的实施将给那些偏好与之不一致的人所带来的损害。这种成本 是由于集体的内部强制性而施加给某个参与者的。决策成本是指单个参与者为了使集体决策得到所 ①曲洪著.当代中东政治伊斯兰:观察与思考北京:中国社会科学出版社,2001:171页 陆庭恩、刘静著.非洲民族主义政党和政党制度.上海:华东师范大学出版社,1997:236页 3参见陆庭恩、刘静著.非洲民族主义政党和政党制度.上海:华东师范大学出版社,1997:234页
10 值得一提的是自 1989 年宗教领袖霍梅尼去世后，伊朗的神权体制有了一些发展和变化。总统 的权力大大加强，政府逐渐成为国家的最高权力中心，宗教对政治的影响渐小，世俗的政治势力相 对上升。这是因为发展经济，推动国家的现代化，不能仅仅依靠神权的力量，还必须依靠世俗的力 量。 2．君主亲政型 君主亲政不同于君主立宪制。在前者中君主的权力不受限制，君主既当朝，又执政，属于传统 的君主专制体制；而在后者中，君主的权力受到宪法或其他机构的制约，君主是“虚位”的，有名 无权。海湾地区的君主制大多是君主亲政型。 沙特阿拉伯是海湾地区最大的君主国，也是典型的君主亲政的国家。在 18 世纪，第一个沙特 国建立，沙特家族同宗教改革家瓦哈卜及其后裔谢赫家族建立了宗教－政治同盟，遇到难题，同他 们商量，征求意见，但决定权在国王。如遇统治危机和王位争执等难题，王族的成员或高级成员也 会出来干预，国王的权力虽有所限制，但国家的最高权力仍集中于国王一人。国王是国家元首、家 族族长、宗教领袖，“国王通过他的家族牢固地控制着相当于内阁的王室长老委员会，并以政治联 婚的形式来密切家族语教派首领的关系，实现政教合一，以真主的名义确认了统治家族和家族统治 的合法性。”① 海湾地区的阿曼是君主亲政的另一个典型。阿曼的政治体制同沙特阿拉伯大体相同。国家的立 法、行政大权均由国王掌握，王族成员担任政府重要职位，国家的重大决策问题由王族及国王来决 定。 3．军人独裁型 20 世纪 50、60 年代以来，在非洲和拉美等地区，军事政变此起彼伏。例如，到 80 年代末为 止，非洲共发生了 120 多起军事政变，成功的大约 72 起，有 29 个国家先后经历了一次或多次政变。 军人独裁成为全世界范围内常见的现象。军队首领发动政变，获得政权后，有的镇压反对派，加强 专制统治；也有的引进“民主”政体，实行大选，结果多是军人首领成为总统，在“民主”外衣的 掩盖下，军人统治的合法性增强。 不改变军人统治方式，增强专制统治的如前尼日利亚参谋长易卜拉欣·巴班吉达。“他曾发动 或参与发动 3 次军事政变，被国际舆论戏称为‘国王的制造者’。1983 年 12 月他辅佐布哈里发动 军事政变，推翻了沙加里文官政府，后巴班吉达与布哈里两派意见分歧，矛盾尖锐化。巴班吉达与 1985 年 8 月发动政变，推翻了布哈里政权，成立以自己为首的军政权，自任总统，并兼任武装部 队执委会（全国最高权力机构）、全国州务委员会、全国委员会三个委员会的主席。他取消原最高 司令部总参谋部，其职责由总参谋长和参谋长联席会议两大机构承担，总统拥有调动军队、任命主 要官员及采取任何重大的经济措施的权力，从而集政治、经济、人事大权于一身。他一直统治到 1993 年。”② 加纳在 1966 年 2 月成立军政权，于 1968 年 8 月宣布还政于民，公布宪法并举行大选。③ 从经济学的角度来分析，考察一种决策体制是否优越，首先要看决策成本的高低。决策成本有 两种，即外部成本与决策成本。外部成本是指在决策中由于其他人的行动而使单个参与者预期个人 所承担的成本，也就是一项决策方案的实施将给那些偏好与之不一致的人所带来的损害。这种成本 是由于集体的内部强制性而施加给某个参与者的。决策成本是指单个参与者为了使集体决策得到所 ① 曲洪著.当代中东政治伊斯兰：观察与思考.北京:中国社会科学出版社，2001:171 页. ② 陆庭恩、刘静著.非洲民族主义政党和政党制度.上海:华东师范大学出版社，1997:236 页. ③ 参见陆庭恩、刘静著.非洲民族主义政党和政党制度.上海:华东师范大学出版社，1997:234 页
