第四章政策工具 政策工具是政府治理的手段和途径,是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时, 选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成即定 政策目标具有决定性影响。从这个意义上来说,政策工具研究是十分有必要的。然而,目 前国内的政策工具研究还处于起步阶段,许多重大问题的研究才刚刚开始。本章将对政策 工具的几个基本问题加以探讨。 第一节政策工具概述 当我们研究政策工具时,首先会碰到这样一系列问题,比如什么是政策工具,政策工 具研究从何时开始以及政策工具该怎样分类等等。对于这些问题,从现有的文献中可以査 出相当多的资料,然而却找不到一个统一的答案。下面,我们先从政策工具研究的状况谈 起 、政策工具研究的兴起 对政策工具的研究有着很长的历史,可以说政策研究一开始就伴随有着对政策工具的 研究。目前,学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对工具的兴 趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考,这种转变被看成 是战后政府治理的最为重要的进步之一。 政策工具研究最早起源于社会科学领域,当初的研究主要集中于一点,即个人或公共 组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。此后,大量的假设和提 问都是以这一点作为基础的。工具研究并不必然的只与一个单一的学科相联系,相反,它 存在于社会科学的不同领域。在经济学领域,工具途径已经流行了相当长时间,为了达到 既定的经济利益,工资、价格以及社会福利政策在传统上一直就被当成工具来使用。在政 治学领域,达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》(1953年)已论及政策工具的基本 原理,在此之后,政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展一—一是注重对工具 的政治属性的研究,它以政治文化及意识形态的研究为基础:另一个发展方向是沿袭结构 -功能传统,力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。法学领域同样包含着工具研究 途径,20世纪初,庞德(Pond)就提出过法律是一种社会控制工具的观点;公共行政学研 究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。 20世纪80年代以后,在政策科学及公共行政学领域,出现了不少关于政策工具方面 的论著。其中,在80年代最有影响的著作可能要算胡德(C.Hood)的《政府的工具 (1983、1986);在90年代,最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B. Guy Peters and Frans K. M. van Nissen)所主编的《公共政策工具》(1998)一书(该书是199年春在荷兰 鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集,较全面地反映了目前政策工具研究的现状, 是一本很好的参考书)
1 第四章 政策工具 政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时， 选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成即定 政策目标具有决定性影响。从这个意义上来说，政策工具研究是十分有必要的。然而，目 前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。本章将对政策 工具的几个基本问题加以探讨。 第一节 政策工具概述 当我们研究政策工具时，首先会碰到这样一系列问题，比如什么是政策工具，政策工 具研究从何时开始以及政策工具该怎样分类等等。对于这些问题，从现有的文献中可以查 出相当多的资料，然而却找不到一个统一的答案。下面，我们先从政策工具研究的状况谈 起。 一、政策工具研究的兴起 对政策工具的研究有着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随有着对政策工具的 研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对工具的兴 趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考，这种转变被看成 是战后政府治理的最为重要的进步之一。 政策工具研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共 组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。此后，大量的假设和提 问都是以这一点作为基础的。工具研究并不必然的只与一个单一的学科相联系，相反，它 存在于社会科学的不同领域。在经济学领域，工具途径已经流行了相当长时间，为了达到 既定的经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直就被当成工具来使用。在政 治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953 年）已论及政策工具的基本 原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具 的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构 —功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。法学领域同样包含着工具研究 途径，20 世纪初，庞德（Pond）就提出过法律是一种社会控制工具的观点；公共行政学研 究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。 20 世纪 80 年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面 的论著。其中，在 80 年代最有影响的著作可能要算胡德（C. Hood）的《政府的工具》 （1983、1986）；在 90 年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B. Guy Peters and Frans K. M. van Nispen)所主编的《公共政策工具》（1998）一书（该书是 1992 年春在荷兰 鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究的现状， 是一本很好的参考书）
最近几年,政策工具研究开始盛行,在公共管理领域出现了众多的政策工具研究,这 些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么,是什么推动了工具研究的盛行呢? 首先,理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者(实际操作者)保持密 切的联系,比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结 等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此 推动了对政策工具的研究。 其次,近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张,导致对 政府管理相关知识的需求增大,这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研 究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施,因此 根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献 第三,工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的 某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20世纪80年代初, 荷兰的吉尔霍徳( Geelhoed)委员会得出结论:政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失 败的重要原因。因此,解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它 付诸实践。 政策工具的内涵与分类 1.政策工具的内涵 对于什么是政策工具,由于研究者们的理解角度不同,给出的定义也是各不相同。有 学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”,或“一个行动者能 够使用或潜在地加以使用,以便达成一个或更多的目的的任何事物”;也有学者通过分类 或列出几组具体工具来对政策工具进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征 的活动,例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式(官方)和合法性特 征,如尼达姆(D. Barrie Needham)的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治 理”①,许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而,显而易见的是政策工具不 仅仅具有正式特征,现实中还存在着大量非正式工具。 得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”,如胡德就认为“工具”概念 可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。②首先,工具可以被当 作是“客体”,尤其是在法律文献中,人们把法律和行政法规说成是工具,它指的是形成 法律和法规的一整套命令和规则。其次,工具也可以被当作一种“活动”,如林格林 ( Arthur B. Ringling)就把工具概念描述成为:“致力于影响和支配社会进步的具有共同特 性的政策活动的集合”③。然而,这种区分定义法却在一定程度上模糊了“政策”和“工 具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”,那 么,政策工具又是什么呢?因此,人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是 D. Barrie Needham, Choosing the right Policy Instruments, an Investigat ion of Two Types of Instruments, Physical and Financial, and a study of Their Application to Local Problems of Unemploy ment. Aldershot: Gower, 1982 C Hood, The Tools of Government, London: Macmillan, 1983 See, B Guy Peters and Frans K M. van Nispen(eds ) Public Policy Instruments. Northampton: Edward Elgar Publishing Inc, 1998, p. 14 2
2 最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这 些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么，是什么推动了工具研究的盛行呢? 首先，理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者 (实际操作者) 保持密 切的联系，比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结 等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此， 推动了对政策工具的研究。 其次，近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对 政府管理相关知识的需求增大，这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研 究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此， 根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献。 第三，工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的 某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20 世纪 80 年代初， 荷兰的吉尔霍徳（Geelhoed）委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失 败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它 付诸实践。 二、政策工具的内涵与分类 1．政策工具的内涵 对于什么是政策工具，由于研究者们的理解角度不同，给出的定义也是各不相同。有 学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”，或“一个行动者能 够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的的任何事物”；也有学者通过分类 或列出几组具体工具来对政策工具进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征 的活动，例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式（官方）和合法性特 征，如尼达姆（D.Barrie Needham）的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治 理”①，许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而，显而易见的是政策工具不 仅仅具有正式特征，现实中还存在着大量非正式工具。 得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”，如胡德就认为“工具”概念 可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。②首先，工具可以被当 作是“客体”，尤其是在法律文献中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是形成 法律和法规的一整套命令和规则。其次，工具也可以被当作一种“活动”，如林格林 (Arthur B. Ringeling)就把工具概念描述成为：“致力于影响和支配社会进步的具有共同特 性的政策活动的集合”③。然而，这种区分定义法却在一定程度上模糊了“政策”和“工 具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”，那 么，政策工具又是什么呢？因此，人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是， ① D. Barrie Needham, Choosing the Right Policy Instruments, an Investigation of Two Types of Instruments, Physical and Financial, and a Study of Their Application to Local Problems of Unemployment. Aldershot: Gower, 1982. ② C.Hood, The Tools of Government, London: Macmillan , 1983. ③ See,B.Guy Peters and Frans K.M. van Nispen (eds.), Public Policy Instruments. Northampton: Edward Elgar Publishing.Inc.,1998, p.14
这种定义在将之具体化时却存在着困难 另外,欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为:“政府的行为 方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。①我国学者张成福的定义则是:“政 府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。② 要界定什么是政策工具,必须弄清楚几点。首先,政策工具存在的理由是为了实现政 策目标,它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的:其次,政策工具仅仅是手段,而不是 目的本身。“条条大路通罗马”,政策工具的范围相当广泛,对其的选择也可具有相当大 的灵活性,第三,政策工具的主体不仅仅是政府,其他主体也可以拥有自己的工具。 综上所述,我们将政策工具定义为:人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的 具体手段和方式 政策工具的分类 在很长一段时间里,政策工具的分类主要依据工具特性来进行。为了形成一种明确的 分类,人们已经投入了不少的时间和精力。然而,现有的分类都不怎么让人满意,没有 个能够对政策工具做全面穷尽的介绍。由于分类标准不统一,学者们对于工具分类也都各 持己见 荷兰经济学家科臣(E·S· Kirschen)最早试图对政策工具加以分类,他着重研究这样 的问题,即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种 般化的工具,但并未加以系统化的分类,也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探 讨 美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究,但他们倾向于将这些 工具归入一个宽泛的分类框架中,如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙 推进了他们的讨论,增加了开支性工具和非开支性工具两种类型 著名政策分析家狄龙( Van der doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工 具三类,每组工具都有其变种,可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新 近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。 胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为,所有政策工具都使用下列四种广泛的 “政府资源”之一,即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来 处理公共问题。 麦克唐纳尔和艾莫尔(L. M. McDonell andR. F. Elmore)根据工具所要获得的目标将政策 工具分为四类,即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具 英格拉姆( H. M. Ingram)等人也做出了一个类似的分类,将政策工具分为激励、能力建 设、符号和规劝、学习四类 加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什( M. Howlett and M. Ramesh)在《公共政策研究》 (1995)一书中根据政策工具的强制性程度来分类。他们将政策工具分为自愿性工具(非 强制性工具)、强制性工具和混合性工具三类。③与其他分类方法相比,他们的分类框架 ①[澳]欧文,E.休斯.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社,2001:99页 ②张成福、党秀云,公共管理学.北京:中国人民大学出版社,2001:62页 a Michael Howlett and M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford University, 1995, p. 85
3 这种定义在将之具体化时却存在着困难。 另外，欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为：“政府的行为 方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。①我国学者张成福的定义则是：“政 府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。② 要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点。首先，政策工具存在的理由是为了实现政 策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的；其次，政策工具仅仅是手段，而不是 目的本身。“条条大路通罗马”，政策工具的范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大 的灵活性，第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的工具。 综上所述，我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的 具体手段和方式。 2．政策工具的分类 在很长一段时间里，政策工具的分类主要依据工具特性来进行。为了形成一种明确的 分类，人们已经投入了不少的时间和精力。然而，现有的分类都不怎么让人满意，没有一 个能够对政策工具做全面穷尽的介绍。由于分类标准不统一，学者们对于工具分类也都各 持己见。 荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen) 最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样 的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出 64 种一 般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探 讨。 美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些 工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙 推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。 著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工 具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新 近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。 胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的 “政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来 处理公共问题。 麦克唐纳尔和艾莫尔(L. M. McDonell and R. F. Elmore)根据工具所要获得的目标将政策 工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。 英格拉姆(H. M.Ingram)等人也做出了一个类似的分类，将政策工具分为激励、能力建 设、符号和规劝、学习四类。 加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M. Howlett and M. Ramesh)在《公共政策研究》 （1995）一书中根据政策工具的强制性程度来分类。他们将政策工具分为自愿性工具（非 强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。③ 与其他分类方法相比，他们的分类框架 ① [澳] 欧文．E．休斯．公共管理导论．北京：中国人民大学出版社，2001：99 页． ② 张成福、党秀云．公共管理学．北京：中国人民大学出版社，2001：62 页． ③ Michael Howlett and M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford University , 1995, p.85
更具解释力、更合理 欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四 方面的经济手段得以实现,它们是:(1)供应,即政府通过财政预算提供商品和服务 (2)补贴,它事实上是供应的一种补充手段,政府正是通过这种方式来资助私人经济领域 的某些个人,生产政府需要的商品和服务:(3)生产,只政府生产在市场上出售的商品和 服务:(4)管制,指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。① 林德和彼得斯认为政策工具是多元的,他们列出了以下的工具:命令条款、财政补 助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。② 我国学者张成福在《公共管理学》中,按政府介入的程度对政策工具进行了分类,它 们是:政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补 贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。③ 我们将政策工具分为三大类,即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工 具指的是,政府利用市场这一资源有效配置手段,来达到提供公共物品和服务的目的的具 体方式,民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政 府达成政策目标。作为政策工具,工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部 门中来,吸取有效经验达成政府的政策目标,它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客 导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社 会化手段是指政府更多地利用社会资源,在一种互动的基础上来实现政策目标,如社区治 理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等(在下一节中,我们将对这三种工具加以 论述) 分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止,对政策工具 分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此,我们还是不得不承认,可为工具理论奠定 基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍:首 先,这些分类都不是穷尽的,现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性:其次,大 多数分类并没有相互区别,相互间并不具有排他性,研究中存在着灰色地带:第三,分类 的另一个障碍就是工具被看成是静态的,主体使用工具就好像是工匠使用锤子,经过一定 时间之后就形成了习惯,工具的微小变化被忽略,对工具的观念却依然一成不变。 政策工具的研究途径 国外政策工具的研究已形成了多种途径,根据前述《公共政策工具》一书的说法,主 要有如下四种基本途径: 工具主义 这种途径又称古典途径。它认为,人们知道一种特殊的工具,了解其内在的作用机 制:这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性;人们在大部分可预测的环境中可以期 待其产生的效果:并且,恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此,政策工具研 究应弄清工具的属性与特点,以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具,扩大其应用范 ①欧文·E·休斯.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社,2001:98页 oS. Linder, and B. Guy Peters, "The Study of Public Policy Instrument, Policy Current, 1992, Vol. 2, No.2 ③张成福、党秀云.公共管理学.北京:中国人民大学出版社,2001:62页
4 更具解释力、更合理。 欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四 方面的经济手段得以实现，它们是：（1）供应，即政府通过财政预算提供商品和服务； （2）补贴，它事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域 的某些个人，生产政府需要的商品和服务；（3）生产，只政府生产在市场上出售的商品和 服务；（4）管制，指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。① 林德和彼得斯认为政策工具是多元的，他们列出了以下的工具：命令条款、财政补 助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。② 我国学者张成福在《公共管理学》中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它 们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补 贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。③ 我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工 具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具 体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政 府达成政策目标。作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部 门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客 导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社 会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治 理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等 (在下一节中，我们将对这三种工具加以 论述)。 分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止，对政策工具 分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此，我们还是不得不承认，可为工具理论奠定 基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍：首 先，这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性；其次，大 多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在着灰色地带；第三，分类 的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定 时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。 三、政策工具的研究途径 国外政策工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主 要有如下四种基本途径： 1．工具主义 这种途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机 制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期 待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研 究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范 ① 欧文·E·休斯．公共管理导论．北京：中国人民大学出版社，2001：98 页． ② S.Linder, and B. Guy Peters, ‘The Study of Public Policy Instrument’, Policy Current, 1992, Vol. 2, No. 2. ③ 张成福、党秀云．公共管理学．北京：中国人民大学出版社，2001：62 页．
工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程,即工具使用及其效果的好坏是由政 策工具的特性先决定了的,政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷,这是一种工具 至上主义。这种途径假定,人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种 工具及其应用的解释:而且经过一定时间的研究,可望形成一整套工具理论以及确定有关 工具的各项原则 2.过程主义 这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为,各种工 具之间有着重要的差别,没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性;恰当的工具并不 是抽象计算的产物,而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法:工具的恰当与否 是因具体情况而定的。因此,过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程,而不是工具 的特性。 3.权变主义 这种途径又称工具一背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点,认为工具选择 的根据是:工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目 的明晰化了,那么,直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此,工具的 研究既要注意弄清解决问题的特定要求,又要注意选出最适合这种要求的工具 权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用 过程,这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的特性 决定,而且由工具应用的环境或背景(包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员 等等)所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里,那种无所不能 的工具至上主义受到了极大挑战 4.建构主义 这种途径比权变主义前进了一步。它认为,要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊 性,就必须了解这些工具的主观意义。在这里,主观意义既表示非工具性的方面(如符号 的或伦理的内涵),又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种 途径,并不存在关于工具及其特征的客观现实,相反,工具代表了一种社会地建构了的实 践形式,其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。 建构主义研究途径在修正工具地位方面走得很远。它认为政策工具在政策系统内、在 决策领域和执行过程中并不起决定性作用而仅仅是决定政策过程的众多因素之一。这样 来,工具主义特征完全消失了。在这里,研究重心发生了转移,人们关心的不再是“工 具”,取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。 通过对这四种研究途径的介绍,我们可以看出,“政策工具”似乎是在逐步变得越来 越自我否定,从第一个途径到第四个途径的演变使得政策工具的“工具性”特征重要性被 降到如此低的程度,以至于给人们造成这样一种印象,似乎工具理论不再适用了。虽然实 际情况还没有这么严重,但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究 走向及其发展过程中面临的威胁 四、政策工具研究的主题与走向
5 围。 工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政 策工具的特性先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具 至上主义。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种 工具及其应用的解释；而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关 工具的各项原则。 2．过程主义 这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工 具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不 是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否 是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具 的特性。 3．权变主义 这种途径又称工具—背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择 的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目 的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的 研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。 权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用 过程，这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的特性 决定，而且由工具应用的环境或背景(包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员 等等)所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里，那种无所不能 的工具至上主义受到了极大挑战。 4．建构主义 这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊 性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号 的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种 途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实 践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。 建构主义研究途径在修正工具地位方面走得很远。它认为政策工具在政策系统内、在 决策领域和执行过程中并不起决定性作用而仅仅是决定政策过程的众多因素之一。这样一 来，工具主义特征完全消失了。在这里，研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工 具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。 通过对这四种研究途径的介绍，我们可以看出，“政策工具”似乎是在逐步变得越来 越自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政策工具的“工具性”特征重要性被 降到如此低的程度，以至于给人们造成这样一种印象，似乎工具理论不再适用了。虽然实 际情况还没有这么严重，但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究 走向及其发展过程中面临的威胁。 四、政策工具研究的主题与走向
政策工具研究的主题 政策工具研究实际上就是一些问题的集合,这些问题就是关于如何将政策意向转变为 管理行为。以往的研究表明,该领域并不存在着单一的中心主题而是存在着一系列相互关 联的研究主题,下面我们就介绍几个重要的主题 (1)政策工具的应用。评价工具的效力是古典研究途径中最重要的问题之一,虽然在 目前的研究中,效力仍然具有重要性,但它却日渐失去了往日的地位,人们逐渐将注意力 转移到了政策工具的具体应用过程中。在这里,关注的焦点集中在:哪些主体参与了工具 的应用过程,这些主体对于各个过程的影响及其程度,以及各参与者之间的协调与合作等 等问题。对政策工具主体的研究是对效果视角的补充,这一转变体现了人们对第四种研究 途径的兴趣的日益增长 (2)“新工具”。近年来,人们开始关注“新工具”的运用,休普(P. L. Hupe)在 其著作中提到了“后现代工具”:有学者(如 J. A De bruijn和E.F. Ten Heurelho)提出了 “第二代工具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具,对新工具的引进可以看作是对社 会经济发展的一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策工具相提并论,但其着重点已 经不再是政府统治的单方性,研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性上。同时,新 工具的提倡伴随着对旧工具的批判,如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外,新工 具中的“新”并非绝对化,旧工具也可以用新策略来实施。 (3)偶发性事件。古典途径的一个隐含假设就是“社会过程在一定程度上是可以控制 的”,但事实上并非总是如此。在政策执行过程中人们往往会碰到一些非预期状况或突发 性事件,这种偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度强调“工具”、“政策”和 社会问题”等概念,忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的可能性影响 (4)政策网络。政策工具并非自行生效的,它要发挥作用必须得借助组织的努力,而 且不仅仅局限于政府组织的执行活动。近是年来,人们对政策执行网络中的各种主体进行 研究。库尔瓦斯( E Koolhaas)提到了目标团体中的权威人物的影响以及政策工具施行者 与其它主体间的互动;赫林(E. H. Hlijn)指出组织文化和官员所承受的压力对政策工具产 生的影响;阿伦森(M.J. Arentsen)则指出政策工具执行领域以外的主体也具有一定影 响。不同的研究表明,探寻政策网络的性质,对于研究政策工具及其功效将是一个良好的 开端。 (5)工具的动态性。政策工具并非一经选定就永久不变,它必须不断地调整以跟上社 会经济发展的需要。在执行过程中,它会随着时间推移而发生改变,即使它们本身不变, 主体运用它们的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发 生巨大改变。此外,一种模式并不能适应各种不同的情况。因此,需要对工具的多样性和 动态性做更多的研究。神经机械学为研究工具的易变性提供了研究框架,另一种有益的研 究则是把工具的实施看成是一个学习的过程 (6)工具的优化组合。古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究和“纯化” 的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行,人们应要么使用这 种工具,要么使用那种工具,工具的组合运用是导致政策失败的原因。然而,要对各种工 具做非常明确的区分显然是不可能的,目前的分类法还做不到这一点。现在,人们认为
6 1．政策工具研究的主题 政策工具研究实际上就是一些问题的集合，这些问题就是关于如何将政策意向转变为 管理行为。以往的研究表明，该领域并不存在着单一的中心主题而是存在着一系列相互关 联的研究主题，下面我们就介绍几个重要的主题。 （1）政策工具的应用。评价工具的效力是古典研究途径中最重要的问题之一，虽然在 目前的研究中，效力仍然具有重要性，但它却日渐失去了往日的地位，人们逐渐将注意力 转移到了政策工具的具体应用过程中。在这里，关注的焦点集中在：哪些主体参与了工具 的应用过程，这些主体对于各个过程的影响及其程度，以及各参与者之间的协调与合作等 等问题。对政策工具主体的研究是对效果视角的补充，这一转变体现了人们对第四种研究 途径的兴趣的日益增长。 （2）“新工具”。 近年来，人们开始关注“新工具”的运用，休暜（P. L. Hupe）在 其著作中提到了“后现代工具”；有学者（如 J.A.De Bruijn 和 E. F. Ten Heurelhof）提出了 “第二代工具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，对新工具的引进可以看作是对社 会经济发展的一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策工具相提并论，但其着重点已 经不再是政府统治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性上。同时，新 工具的提倡伴随着对旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外，新工 具中的“新”并非绝对化，旧工具也可以用新策略来实施。 （3）偶发性事件。古典途径的一个隐含假设就是“社会过程在一定程度上是可以控制 的”，但事实上并非总是如此。在政策执行过程中人们往往会碰到一些非预期状况或突发 性事件，这种偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度强调“工具”、“政策”和 “社会问题”等概念，忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的可能性影响。 （4）政策网络。政策工具并非自行生效的，它要发挥作用必须得借助组织的努力，而 且不仅仅局限于政府组织的执行活动。近是年来，人们对政策执行网络中的各种主体进行 研究。库尔瓦斯（E.Koolhuas）提到了目标团体中的权威人物的影响以及政策工具施行者 与其它主体间的互动；赫林（E. H. Hlijn）指出组织文化和官员所承受的压力对政策工具产 生的影响；阿伦森（M. J. Arentsen）则指出政策工具执行领域以外的主体也具有一定影 响。不同的研究表明，探寻政策网络的性质，对于研究政策工具及其功效将是一个良好的 开端。 （5）工具的动态性。政策工具并非一经选定就永久不变，它必须不断地调整以跟上社 会经济发展的需要。在执行过程中，它会随着时间推移而发生改变，即使它们本身不变， 主体运用它们的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发 生巨大改变。此外，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，需要对工具的多样性和 动态性做更多的研究。神经机械学为研究工具的易变性提供了研究框架，另一种有益的研 究则是把工具的实施看成是一个学习的过程。 （6）工具的优化组合。古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究和“纯化” 的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应要么使用这 种工具，要么使用那种工具，工具的组合运用是导致政策失败的原因。然而，要对各种工 具做非常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法还做不到这一点。现在，人们认为
工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要,工具的优化组合可以取长补 短,避免单个工具应用的片面性 2.政策工具研究的走向 随着政策工具研究的发展,这个领域也逐渐出现了一些新的变化,这些新变化反映出 工具研究范围的转变和扩展。首先,转变是指工具适用的环境及其背景受到更多的关注 从古典途径向建构主义途径的转变,使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面,即走 向网络研究,并且其研究重点也发生了转移;其次,扩展是指这个领域内出现了许多新的 理论,如网络理论、执行理论和学习理论等等。同时,通过介绍新工具和工具应用新策略 而充实了整个工具研究,为其理论发展与实际应用做出了极大贡献。这两个变化从某种程 度上扩大了政策工具研究的范围,但同时也削弱了工具本身的重要性,因为政策工具逐渐 被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影 响,再到认为工具只是影响政策的因素之一,这个过程显示出了对政策工具本身的威胁 3.政策工具研究的成就与不足 工具研究对政策科学的直接作用也许是微小的,但其间接影响却是不容忽视的。它使 得政策制定者们开始改变思考方式,同时也促进了政策制定者之间以及制定者和分析家之 间的相互交流。它紧跟政策实践的发展,为实际操作提供方法论,成为了政策执行实践与 理论之间的桥梁 虽然研究是颇有成效的,但却并不能掩盖其不足。除了分类法方面的缺陷外,研宄还 存在着理论上的片面性。首先,研究片面地集中于环境和经济政策领域;第二,研究片面 地关注于工具的运用,而实际上,工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能:第三 目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。另外,对政策工具研究的另一个批判是 针对该领域的一个隐喻,即把工具比作工匠手中的锤子或钳子,这种隐喻看起来似乎很形 象、很合理,但它实际上却是对我们的一种误导:它容易让我们把工具看成是中立的手段 而忽视其政治性:容易让人们把效力看成是评价工具的唯一标准(事实上,政府评价工具 还需要考虑别的价值标准):它还给人们一种错觉,即政策制定者控制着工具,而实际 上,他们并不能做到这一点,对工具的控制受着诸多方面的限制 现在,政策工具领域仍然存在着大量的问题需要我们进一步探讨,对于很多问题,至 今仍然没有统一的答案。例如,政策工具应怎样分类;在评价某一具体工具时,应采用何 种评价标准;在理解工具在政策过程中的角色时,是工具自身的属性重要呢,还是工具选 择的过程重要。对于诸如此类的问题,人们还远没有达成共识。因此,虽然政策工具的矿 究已起步,但仍然有很多工作要做。 第二节基本的政策工具 在这一节中,我们将分别讨论市场化工具、工商管理技术和社会化手段这三类基本的 政策工具 市场化工具
7 工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补 短，避免单个工具应用的片面性。 2．政策工具研究的走向 随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新的变化，这些新变化反映出 工具研究范围的转变和扩展。首先，转变是指工具适用的环境及其背景受到更多的关注。 从古典途径向建构主义途径的转变，使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面，即走 向网络研究，并且其研究重点也发生了转移；其次，扩展是指这个领域内出现了许多新的 理论，如网络理论、执行理论和学习理论等等。同时，通过介绍新工具和工具应用新策略 而充实了整个工具研究，为其理论发展与实际应用做出了极大贡献。这两个变化从某种程 度上扩大了政策工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐 被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影 响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁。 3．政策工具研究的成就与不足 工具研究对政策科学的直接作用也许是微小的，但其间接影响却是不容忽视的。它使 得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进了政策制定者之间以及制定者和分析家之 间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为了政策执行实践与 理论之间的桥梁。 虽然研究是颇有成效的，但却并不能掩盖其不足。除了分类法方面的缺陷外，研究还 存在着理论上的片面性。首先，研究片面地集中于环境和经济政策领域；第二，研究片面 地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能；第三， 目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。另外，对政策工具研究的另一个批判是 针对该领域的一个隐喻，即把工具比作工匠手中的锤子或钳子，这种隐喻看起来似乎很形 象、很合理，但它实际上却是对我们的一种误导：它容易让我们把工具看成是中立的手段 而忽视其政治性；容易让人们把效力看成是评价工具的唯一标准（事实上，政府评价工具 还需要考虑别的价值标准）；它还给人们一种错觉，即政策制定者控制着工具，而实际 上，他们并不能做到这一点，对工具的控制受着诸多方面的限制。 现在，政策工具领域仍然存在着大量的问题需要我们进一步探讨，对于很多问题，至 今仍然没有统一的答案。例如，政策工具应怎样分类；在评价某一具体工具时，应采用何 种评价标准；在理解工具在政策过程中的角色时，是工具自身的属性重要呢，还是工具选 择的过程重要。对于诸如此类的问题，人们还远没有达成共识。因此，虽然政策工具的研 究已起步，但仍然有很多工作要做。 第二节 基本的政策工具 在这一节中，我们将分别讨论市场化工具、工商管理技术和社会化手段这三类基本的 政策工具。 一、市场化工具
民营化 广义而言,民营化可以界定为更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求。 ①它往往指所有权的转移,将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私 方”,通过市场的作用,依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。其中最典型的做法 是国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国营企业。民营化的 实质就是通过市场机制合理配置资源,使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非 为了弥补政府的预算缺口,而是要实现对公共部门资源的再分配。 民营化可以通过多种途径来完成:(1)把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合 同的方式承包出去:(2)出卖政府资产和垄断权,把国有企业转让给私人部门和企业,例 如电信系统:(3)在某一公共问题上,政府和私人部门共同合作,并明确各自的角色 (4)鼓励某些特定的私人部门行为,一个例子就是纽约市通过税收减免计划来改善城市的 居住条件通过免除资产税(地产税),市政府鼓励私人部门房东和承包商承担起发展和维 护低收入群体的居住条件 作为一种政策工具,民营化的优点是:可以促进管理者降低成本,提高质量;民营化 是一种新的管理形式和技术,同时也是获得资金的新来源:通过减少政府的直接行为,公 共管理者可以专注于政策制定。但是,民营化的弊端也是显而易见的:政府丧失对实施公 共政策的公共物品和服务提供的直接控制;由于民营化,政府在经济发展方面的功能和角 色有所消退;对私人部门管理的控制不容易做到等。 2.用者付费 用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”,由使用者或行为者支付这 种费用,其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。用者付费经常被用于 控制负的外部性,特别是控制污染的领域,它也被用于城市交通控制 例如,我国将对排污费的征收、管理、使用范围等进行改革。改革后,排污费将作为 对环境造成的损害的补偿费用,逐渐提高征收标准,最终使之高于污染治理的成本,促使 排污者治理污染。英国、美国等国在很多服务领域(除了一些如教育、卫生和社会服务领 域之外)都采取用者付费制 作为政策工具,用者付费是一种灵活的工具,它的主要优点是:第一,它能够克服免 费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费:第二,无偿提供公共服务将导致无 目的的补贴和资助,对社会公平造成损害:第三,通过付费制,价格可以真正起到信号灯 的作用,从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用;第四,客观上,通过付费制也可 以增加政府的财政收入,缓和政府的财政危机。其主要缺点是:收费水平难以准确确定; 在得到一种最优化的收费标准的过程中,资源有可能误置:不能作为处理危机的工具:管 理成本高且繁杂 3.管制与放松管制 根据里根( M. Reagan)的说法:管制是一种活动过程,在这种活动过程中,政府对个 人和机构提出要求或规定某些活动,并经历一种持续的行政管理过程(一般是通过特别指 o E.S. Savas, Privatization, The Key to Better Govenrment. Chatham, NJ: Chatham House, 1987. ②[美]斯蒂夫·H汉克主编.私有化与发展.北京:中国社会科学出版社,1989:1页
8 1．民营化 广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。 ①它往往指所有权的转移，将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私 方”②，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。其中最典型的做法 是国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国营企业。民营化的 实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非 为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。 民营化可以通过多种途径来完成：（1）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合 同的方式承包出去；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业，例 如电信系统；（3）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色； （4）鼓励某些特定的私人部门行为，一个例子就是纽约市通过税收减免计划来改善城市的 居住条件,通过免除资产税（地产税），市政府鼓励私人部门房东和承包商承担起发展和维 护低收入群体的居住条件。 作为一种政策工具，民营化的优点是：可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化 是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公 共管理者可以专注于政策制定。但是，民营化的弊端也是显而易见的：政府丧失对实施公 共政策的公共物品和服务提供的直接控制；由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角 色有所消退；对私人部门管理的控制不容易做到等。 2．用者付费 用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这 种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。用者付费经常被用于 控制负的外部性，特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。 例如，我国将对排污费的征收、管理、使用范围等进行改革。改革后，排污费将作为 对环境造成的损害的补偿费用，逐渐提高征收标准，最终使之高于污染治理的成本，促使 排污者治理污染。英国、美国等国在很多服务领域（除了一些如教育、卫生和社会服务领 域之外）都采取用者付费制 作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点是：第一，它能够克服免 费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无 目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯 的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可 以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。其主要缺点是：收费水平难以准确确定； 在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；不能作为处理危机的工具；管 理成本高且繁杂。 3．管制与放松管制 根据里根（M. Reagan）的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个 人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指 ① E. S. Savas, Privatization, The Key to Better Govenrnent . Chatham, NJ:Chatham House, 1987. ② [美] 斯蒂夫• H• 汉克主编．私有化与发展．北京：中国社会科学出版社，1989：1 页．
定的管理机构来完成这项工作)。管制是由政府做出的,它们必须为目标团体及个人所遵 守、服从,不遵守或不服从将受到惩罚。 大部分管制是通过行政法规来进行(有时管制实际上就是一般的法律),并由政府部 门或特別的机构(如美国的独立管制委员会)来管理。管制采取了不同的形式,如规章、 标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域,尤 其是物品和服务的价格和标准等方面 放松管制,就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的 管制,使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本的观念是“政府无效率的 主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多…基本的假设是,如果公共组 织能够清除戒律,它就能更加具有灵活性和效率。”①它与管制一样,是“一种政府与其公 民之间特殊的关系”。具体做法包括:(1)放松对定价权管制,放宽或取消最低限价和最 高限价:(2)逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围:(3)放宽或取消进入市场的规制 放松管制在北美的行政改革中比较盛行。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行 业管制等,其重点是放松市场管制。它在20世纪70年代成为经济理论的热门话题,80年 代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预,只是要减少政府不必 要的干预与控制。 管制所需的信息较少,较容易实施和管理,成本较低,效果具有直接性,更适应于作 为处理危机的工具。但是管制扭曲自愿性和私人活动,可能导致经济上的无效率,不利于 革新和技术进步,过于刻板而缺乏灵活性等。放松管制可以使服务多样化,通过削减行政 费用来减轻国民负担,并且在宏观上由于减低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投 资,从而使经济增长率得到提高。但是不易操作,会遭到既得利益集团的反对。 4.合同外包 合同外包也称合同出租、竞争招标,指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量 标准,对外承包给私营企业或非盈利机构,中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共 服务,政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它的做出以合同双方当事人协商 致为前提,变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其它组织一样都以平 等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么,然后依照所签订的合同监督绩效, 而不是靠强迫。 政府可以通过与营利性民间组织签订关于物品和服务的承包合同的形式来实现某一活 动。在合同承包形式中,政府的理想角色是:(1)评估公共物品和服务的需求状况 (2)向私营部门购买物品和服务来提供给公众:(3)检测和评估所购买的物品和服务 合同外包制非常普遍。在英国,竞争性合同外包(招标)是对某些地方政府服务的强 制性要求。在美国,地方政府的200多项服务由合同承包商提供。不论哪个政党上台执 政,合同外包方式在州和地方政府都急剧增长。③政府和私人组织签订直接面向公众的“ Φ[美]盖.彼德斯.欧洲的行政现代化:一种北美视角的分析,载于:国外行政改革评述,北京:国家行 政学院出版社,1996:70页 ②[日]植草益.微观规制经济学.北京:中国发展出版社,1992:184页. S Savas, Privatization, the Key to Better Government. Chatham, NJ: Chatham House, 1987
9 定的管理机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵 守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。 大部分管制是通过行政法规来进行（有时管制实际上就是一般的法律），并由政府部 门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、 标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤 其是物品和服务的价格和标准等方面。 放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的 管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本的观念是“政府无效率的 主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多……基本的假设是，如果公共组 织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率。”①它与管制一样，是“一种政府与其公 民之间特殊的关系”。具体做法包括：（1）放松对定价权管制，放宽或取消最低限价和最 高限价；（2）逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；（3）放宽或取消进入市场的规制 等。 放松管制在北美的行政改革中比较盛行。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行 业管制等，其重点是放松市场管制。它在 20 世纪 70 年代成为经济理论的热门话题，80 年 代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预，只是要减少政府不必 要的干预与控制。 管制所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性，更适应于作 为处理危机的工具。但是管制扭曲自愿性和私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于 革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。放松管制可以使服务多样化，通过削减行政 费用来减轻国民负担，并且在宏观上由于减低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投 资，从而使经济增长率得到提高。②但是不易操作，会遭到既得利益集团的反对。 4．合同外包 合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量 标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共 服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它的做出以合同双方当事人协商一 致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其它组织一样都以平 等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效， 而不是靠强迫。 政府可以通过与营利性民间组织签订关于物品和服务的承包合同的形式来实现某一活 动。在合同承包形式中，政府的理想角色是：（1）评估公共物品和服务的需求状况； （2）向私营部门购买物品和服务来提供给公众；（3）检测和评估所购买的物品和服务。 合同外包制非常普遍。在英国，竞争性合同外包（招标）是对某些地方政府服务的强 制性要求。在美国，地方政府的 200 多项服务由合同承包商提供。不论哪个政党上台执 政，合同外包方式在州和地方政府都急剧增长。③政府和私人组织签订直接面向公众的“产 ① [美] 盖．彼德斯．欧洲的行政现代化：一种北美视角的分析．载于：国外行政改革评述．北京：国家行 政学院出版社，1996：70 页． ② [日] 植草益．微观规制经济学．北京：中国发展出版社，1992：184 页． ③ E. S. Savas, Privatization, the Key to Better Government . Chatham, NJ: Chatham House, 1987
出”服务合同,如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务,其 中大多数社会服务是由非营利组织提供的。政府也可以通过签订合同来获取多种多样的 “投入( Input)”服务,即面向政府部门的辅助服务,如人员监护、秘书和书记工作、计 算中心管理、内部车辆维修、培训等等 公共服务合同外包的一种特殊形式是:政府保留设施和资产的所有权,让私人企业去 经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采 取这种形式,以求达到更高的效率。这和租赁有所不同,因为私营企业不能将所租用的资 产用于自己的其他业务,而只是代表政府从事经营并从政府获取相应的报酬 合同外包的有效实施需要一些具体条件:(1)工作任务要清楚界定;(2)存在潜在 的竞争,能够创造竞争气氛:(3)政府能够监测承包商的工作绩效;(4)承包的条件和 具体要求在合同文本中明确规定并确保落实, 合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径,是降低成本、节约开支 的有效手段。作为一种政策工具,合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压 力,提高生产率;能够摆脱政治因素的不当干预和影响,提高管理水平;可以把通常模糊 不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化,有助于强化管理。但是,承包权的授予上 可能存在腐败和寻租行为:可能形成对承包商的依赖,承包企业雇员罢工、怠工和企业破 产会使公众利益受到损害 分权与权力下放 实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更 大的自主权,使被授予权力的下级组织成为独立的单位,能够自己控制自己的预算,自由 地与其他组织进行竞争,而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权与权力下放 既涉及到中央一地方关系,又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面最典型的是 英国的“下一步行动方案”( The Next Steps)和新西兰的公司化改革 分权往往体现了决策与执行分离,它超越了层级节制的传统集权模式,实行参与管 理,分散部门权力,组织结构扁平化,层级简化,致力于公共人力资源的开发和培训,使 之有能力开展创造性的工作,实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下 级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变 分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛的应用,英国财政 部于1982年公布的财政管理新方案,主要特征就是采用财政分权的方式。①分权的另一种 方式是通过建立内部代理机构来实现。这些代理机构享有更大的自主权,在决策和执行上 更为灵活。与财政分权相比,这种形式下等级官僚组织链条被打破得更彻底。 作为一种政策工具,分权与权力下放给下级组织和人员以自主权,有利其积极性和创 造力,可以在政治和执行两者之间达到制衡。但是,在市场经济转型中,不能一味追求分 权,分权与权力下放是有底线的,超过这个底线分权就会变成分裂,分权不当会导致权利 分散,造成新的集权从而造成腐败,分权还必须考虑下层组织的承受能力 内部市场 它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两 ①周志忍.英国行政改革与西方行政管理新趋势.北京大学学报,1994(5):52页
10 出”服务合同，如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务，其 中大多数社会服务是由非营利组织提供的。政府也可以通过签订合同来获取多种多样的 “投入（input）”服务，即面向政府部门的辅助服务，如人员监护、秘书和书记工作、计 算中心管理、内部车辆维修、培训等等。 公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和资产的所有权，让私人企业去 经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采 取这种形式，以求达到更高的效率。这和租赁有所不同，因为私营企业不能将所租用的资 产用于自己的其他业务，而只是代表政府从事经营并从政府获取相应的报酬。 合同外包的有效实施需要一些具体条件：（1）工作任务要清楚界定；（2）存在潜在 的竞争，能够创造竞争气氛；（3）政府能够监测承包商的工作绩效；（4）承包的条件和 具体要求在合同文本中明确规定并确保落实。 合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支 的有效手段。作为一种政策工具，合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压 力，提高生产率；能够摆脱政治因素的不当干预和影响，提高管理水平；可以把通常模糊 不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化，有助于强化管理。但是，承包权的授予上 可能存在腐败和寻租行为；可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工、怠工和企业破 产会使公众利益受到损害。 6．分权与权力下放 实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更 大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由 地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权与权力下放 既涉及到中央—地方关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面最典型的是 英国的“下一步行动方案”（The Next Steps）和新西兰的公司化改革。 分权往往体现了决策与执行分离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管 理，分散部门权力，组织结构扁平化，层级简化，致力于公共人力资源的开发和培训，使 之有能力开展创造性的工作，实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下 级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变。 分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛的应用，英国财政 部于 1982 年公布的财政管理新方案，主要特征就是采用财政分权的方式。①分权的另一种 方式是通过建立内部代理机构来实现。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上 更为灵活。与财政分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打破得更彻底。 作为一种政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利其积极性和创 造力，可以在政治和执行两者之间达到制衡。但是，在市场经济转型中，不能一味追求分 权，分权与权力下放是有底线的，超过这个底线分权就会变成分裂，分权不当会导致权利 分散，造成新的集权从而造成腐败，分权还必须考虑下层组织的承受能力。 7．内部市场 它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两 ① 周志忍．英国行政改革与西方行政管理新趋势．北京大学学报，1994 （5）：52 页．