第六章政策执行 政策执行是政策过程的中介环节,是将政策目标(理想)转化为政策现实的唯一途径 政策执行的有效与否事关政策的成败。因此,政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段 本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题 第一节政策执行概述 作为政策过程的一个重要阶段,政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首 先必须弄清它的涵义、地位和作用 、政策执行研究运动 20世纪70、80年代,西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热 潮,形成了声势颇大的“执行运动”( Implementation Movement)。执行研究的学者们写下 了大量的论著,提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式,拓展了政策科学的研究范围, 丰富了政策科学的理论内容 在政策科学或公共政策研究中,人们习惯上将政策过程划分为政策制定(规划)、政策 执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节,是将政策理想或目标转化 为政策现实唯一途径,因而具有十分重要的地位,但是,在西方政策科学发展的相当长时期 政策执行并没有引起政策学者们的应有重视,政策科学被认为是研究政策制定的学科,政策 过程链条上缺少执行这一环节。例如,在德洛尔的政策科学范式中,政策科学被界定为对政 策制定的硏究,其目标是改善公共政策制定系统,提高政策制定的质量:政策过程相应被分 成元政策制定,政策制定和后政策制定(包括政策执行和评估等环节)三个阶段 政策执行不受重视的主要原因在于,人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要 阶段,认为只要政策一出台,便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。米德和霍恩( Van meter and van horn)将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面:(1)一个天真的假定一一执行 过程是简单且人所共知的,并没有什么值得学者关注的大问题;(2)以计划一项目一预算 (PPB)为焦点一一强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责:(3) 任务的困难一一从方法论上看,执行过程涉及严重的边界问题,往往难以界定相关的行动者 (4)时间和资源的巨大消耗。0 政策执行研究是一种相对新的现象,它的兴起以1973年普雷斯曼(T.L. Pressman)和韦 达夫斯基(A. Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目一—“奥克兰计划”执 行的跟踪研究而写成的报告《执行》( mplementation)书的出版作为标志。尽管在20世 纪60年代,有一些组织理论家(如 Kaufman, Derthick, Bailey and Mosher)的著作已涉 及公共机构如何运作政策的问题,但是真正以政策执行作为主题,并进行全面案例跟踪研究 See D.s. Van Meter and C E. Van Horn, The Policy Implementation Process: A Cenceptual Framework Administration and Sociery Vol 4, February, 1975, pp 450-451 e T.L. Pressman and A. Wildavsky, Implementation University of California Press, Berkeley, 1973, 1979
1 第六章 政策执行 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。 政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。 本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题。 第一节 政策执行概述 作为政策过程的一个重要阶段，政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首 先必须弄清它的涵义、地位和作用。 一、政策执行研究运动 20 世纪 70、80 年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热 潮，形成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。执行研究的学者们写下 了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围， 丰富了政策科学的理论内容。 在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定（规划）、政策 执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化 为政策现实唯一途径，因而具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期， 政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策 过程链条上缺少执行这一环节。例如，在德洛尔的政策科学范式中，政策科学被界定为对政 策制定的研究，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程相应被分 成元政策制定，政策制定和后政策制定（包括政策执行和评估等环节）三个阶段。 政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要 阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。米德和霍恩（Van Meter and Van Horn）将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面：（1）一个天真的假定——执行 过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题；（2）以计划—项目—预算 （PPB）为焦点——强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责；（3） 任务的困难——从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者； （4）时间和资源的巨大消耗。① 政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以 1973 年普雷斯曼(T.L.Pressman )和韦 达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执 行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)一书的出版作为标志。②尽管在 20 世 纪 60 年代，有一些组织理论家（如 Kaufman, Derthick, Bailey and Mosher）的著作已涉 及公共机构如何运作政策的问题，但是真正以政策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究 ① See D.S. Van Meter and C.E. Van Horn, The Policy Implementation Process： A Cenceptual Framework, Administration and Society, Vol.4, February, 1975, pp.450-451. ② T.L. Pressman and A. Wildavsky, Implementation ,University of California Press, Berkeley, 1973,1979
的开创性著作则是《执行》这本书(该书后来成为政策执行领域的经典,是政策科学或政策 分析的学者和学生必读之书)。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明,奥克兰计划并不是按政 策制定者所设想的那样被执行的,它并没有取得预定的目标,问题就出在它被执行的方式上 尤其是“联合行动”的困难上,他们的工作引发了政策执行的热潮,导致了70、80年年所 谓的“执行运动”的兴起 政策执行研究的兴起并不是偶然的,而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看, 在美国60年代末70年代初政策科学取得突飞猛进的发展,政策科学研究的视野拓宽,要求 对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们偏重于政策制定或规 划的研究,而忽视了对政策执行、评估和终结的研究,这制约着政策科学的发展,必须加以 纠正。从政策实践上看,60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目 并没有取得预期的结果,这在客观上向人们提出这样一个问题,即为什么好的或比较理想的 政策方案及项目也不能取得预期的结果?这促使人们去评估政策,并寻找政策执行方面的原 因。正是在理论与实践的双重作用下,政策执行在70年代初以后成为美国及西方政策科学 研究的一个焦点或热门话题。 西方的“执行运动”持续近20年,政策科学家们写下了大量的论著以及作了大量的实 证案例分析,提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论。纵观这一时期的执行研究 文献,西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种 一是“自上而下”(top- bottom或top-down)途径,或称为“以政策为中心的途径”或 “政策制定者透视”途径。这种途径假定,政策是由上层规划或制定的,然后,它们被翻译 或具体化为各种指示,以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径,政策过程被看作 是一种指挥链条,其中,政治领导人形成政策偏好,而这种偏好随行政层次的降低而不断被 具体化,为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者,要考察他们做什么以 及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种 途径。 二是“自下而上”( bottom-top或 bottom-up)途径。与“自上而下”途径相反,“自下 而上”途径以组织中的个人(即参与政策过程的所有行动者)作为出发点,政策链条中的较 低及最低层次被当作政策执行的基础:它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的 行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基(R. Weather ley and m. Lipsky)的《基 层官僚与制度创新》一文为代表 三是“政策/行动连续统”( ploicy/ action continum)途径,该途径或多或少有作为“自 上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇(S. Barrett and c. Fudge) 的说法,应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”,在其中,在那些寻求将政策执行付之 于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上,这一过 程既可以看作“自上而下”,也可以看作“自下而上”,政策制定者将作出限制其他行动者权 Weatherley and MLipsky, Street Level Bureaucrats and Institutional Innov ation: Imp lem enting Special Ediccation Reform, Harvard Educational Review, Vol 47, No 2, May, 1975 S Barrett and C. Fudye(eds ) Policy and Action, Methuen, Lodon, 1981- p 25
2 的开创性著作则是《执行》这本书（该书后来成为政策执行领域的经典，是政策科学或政策 分析的学者和学生必读之书）。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政 策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上 尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了 70、80 年年所 谓的“执行运动”的兴起。 政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看， 在美国 60 年代末 70 年代初政策科学取得突飞猛进的发展，政策科学研究的视野拓宽，要求 对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们偏重于政策制定或规 划的研究，而忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策科学的发展，必须加以 纠正。从政策实践上看，60 年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目 并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的 政策方案及项目也不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原 因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在 70 年代初以后成为美国及西方政策科学 研究的一个焦点或热门话题。 西方的“执行运动”持续近 20 年，政策科学家们写下了大量的论著以及作了大量的实 证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论。纵观这一时期的执行研究 文献，西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种： 一是“自上而下”（top-bottom 或 top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或 “政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译 或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作 是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被 具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以 及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种 途径。 二是“自下而上”（bottom-top 或 bottom-up）途径。与“自上而下”途径相反，“自下 而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较 低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的 行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的《基 层官僚与制度创新》一文为代表。① 三是“政策/行动连续统”（ploicy/action continum）途径，该途径或多或少有作为“自 上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge） 的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之 于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。②在这个意义上，这一过 程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将作出限制其他行动者权 ① R.Weatherley and M.Lipsky, Street Level Bureaucrats and Institutional Innovation: Implementing Special Ediccation Reform, Harvard Educational Review, Vol.47, No.2, May, 1975. ② S.Barrett and C.Fudye(eds.), Policy and Action, Methuen, Lodon, 1981.p.25
力的决策,而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦 点的。 四是工具选择途径( instrument- choice)。这种途径从这样一个观察开始一一政策执行 在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上,这些基本工具被称 为政策工具( policy instruments或 policy tools)。不管我们是以“自上而下”设计的 方式,还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程,给予政策决策的实质 或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为 什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具,以及是否可以在政策执行过程中探明工 具选择的模式或风格等问题 “执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。较有影响的有如下七种:(1) 行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动;(2)组织理论一一强调 组织在政策执行中的地位,认为只有了解组织是怎样工作的,才能理解所要执行的政策以及 它在执行中是如何被调整和塑造的:(3)因果理论——将政策看作一种假设,将政策执行看 作是引导人们达到目的地的地图,关心政策过程中的因果关系;(4)管理理论一一强调政策 执行是一个管理过程:(5)交易理论一一认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程:(6) 系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用;(7)演化理论一一主张在政 策执行中重新设计目标和修改方案,政策的制定与执行是一个演化的过程 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围,将长期被人们所忽视的政 策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野:政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面 来探讨政策执行过程,并提出了种种的理论,尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各 项因素及其相互关系,构造相关的政策执行过程模式,这大大地丰富了政策科学的理论内容 执行研究在某种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径,它 从传统公共行政学的以机构(官僚体制)为焦点转向以项目及其结果为焦点,即把项目而不 是机构作为基本分析单位。然而,由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂,执行 实践千差万别而使执行研究显得十分困难,执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范 式:并且,执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论,给人描绘出政策或项目很少能 起作用或取得预期目标的令人失望的图景。 80年代末90年代初,随着政策科学和公共行政科学的发展,尤其是政策分析与管理合 流的趋势以及(新)公共管理( Public management)学派的兴起,作为一种思潮或时髦的执 行运动便衰落了。尽管执行运动的理论遣产肯定留给了政策科学、公共行政学以及公共管理 学,然而,耐人寻味的是有的公共管理学者如凯特尔( Donald F Kettl)声称公共管理“拒绝 传统的公共行政学和执行研究”,并将此作为公共管理的一个基本特征。看来,公共管理途 径有着不同于执行研究的某些新的东西。 o Christopher C Hood, The Tools of Government, Chatham: Chatham House, 1986; Stephen H Linder and B Guy Peters, " The Log ic of Pubil ic Policy Design: Link ing Policy Actors and Plausible Instruments", Knowledye in Societv4(1991),pp.125-151 9 See Donald F Kettl, Sear ching for Clues About Public Management: Slicing The Onion Different Way, In Barry Boreman(ed), Public Management: The State of the Art. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993, pp 55-68
3 力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦 点的。 四是工具选择途径（instrument-choice）。这种途径从这样一个观察开始——政策执行 在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称 为政策工具（policy instruments 或 policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的 方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质 或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。①这种途径处理为 什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工 具选择的模式或风格等问题。 “执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。较有影响的有如下七种：（1） 行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；（2）组织理论——强调 组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及 它在执行中是如何被调整和塑造的；（3）因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看 作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；（4）管理理论——强调政策 执行是一个管理过程；（5）交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；（6） 系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；（7）演化理论——主张在政 策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政 策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野；政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面 来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各 项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。 执行研究在某种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它 从传统公共行政学的以机构（官僚体制）为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不 是机构作为基本分析单位。然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行 实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范 式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人描绘出政策或项目很少能 起作用或取得预期目标的令人失望的图景。 80 年代末 90 年代初，随着政策科学和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合 流的趋势以及（新）公共管理（Public Management）学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执 行运动便衰落了。尽管执行运动的理论遣产肯定留给了政策科学、公共行政学以及公共管理 学，然而，耐人寻味的是有的公共管理学者如凯特尔（Donald F.Kettl）声称公共管理“拒绝 传统的公共行政学和执行研究”，并将此作为公共管理的一个基本特征。②看来，公共管理途 径有着不同于执行研究的某些新的东西。 ① Christopher C.Hood, The Tools of Government, Chatham: Chatham House, 1986; Stephen H.Linder and B.Guy Peters, “The Logic of Pubilic Policy Design: Linking Policy Actors and Plausible Instruments”, Knowledye in Society 4 (1991), pp.125-151 ② See Donald F. Kettl, Searching for Clues About Public Management: Slicing The Onion Different Way, In Barry Boreman (ed), Public Management: The State of the Art. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993,pp.55-68
政策执行的涵义 政策方案一旦经合法化过程并公布之后,便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定 完成之后,将政策所规定的内容变为现实的过程,是为实现政策目标而重新调整行为模式的 动态过程 何谓政策执行?政策科学学者从不同角度来加以界定,兹略举几个有代表性的例子 普雷斯曼( Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基( Aaron e. Widavsky):可以将执行看作 在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。① 琼斯( Charles o. Jones):执行是一系列指向使一个项目生效的行动,其中尤为组织(资 源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排)、解释(将项目语言转变成可接受和可行 的计划和指示)和应用(服务、款项、工具等的日常供应)三种活动为要 马杰(R·S· Mont joy)和图尔①L·J· Toole):政策执行是执行某一项政策所作的各项决 定 斯诺(C·P·Snow)和特里林①L· Trilling):任何一项化观念为行动的行为都涉及某种 简化工作,而组织机构正是这种简化工作的主体;是它们把问题解剖成具体可以管理的工作 项目,再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是,只有了解组织是怎样工作的才能理 解所要执行的政策,也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。 保罗·A·萨巴蒂尔( Paul a· Sabatier)和丹尼尔·A·马兹曼尼安( Daniel a. Mazmanian):可以将政策执行视为这样一种过程:即用法律、上诉法院决定、行政命令,或 用议会决定、内阁政令的形式,实施一种基本政策决定的过程。⑤ 林水波、张世贤:政策执行可谓为一种动态的过程,在整个过程中,负责执行的机关与 人员组合各种必要的要素,采取各项行动,扮演管理的角色,进行适当的裁量,建立合理可 行的规则,培塑目标共识与激励士气,应用协商化解冲突,冀以成就某特殊的政策目标 综合上述各家的观点,我们可以把政策执行界定为一个动态的过程,它是政策执行者通 过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行 将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程。 三、政策执行在政策过程中的地位与作用 政策执行作为将政策所规定的内容转化为现实的过程,在政策活动及其生命过程中具有 至关重要的地位与作用 政府为了有效地管理国家和社会事务,必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态 势,针对现实生活中的重大政策问题,及时、正确地制定政策方案。而正确的政策方案要变 o Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Widavsky, Implemetation(2nd, ed). Berkeley: University of California Press 1979. pp.XX-XXL. e Charles O Jones. An Introduction to the Study of Public Policy(3ed. ) Monterey, California: Brooks/Coles 1984.p.l aR S Montjoy and L J. Toole Jr, "Toward a Theory of Public Policy Implementatcon: An Organizational Perspective". Public Administration Review. Sep-Oct, 1979, p 465 4 See R.F. Elmore, "Organizational Models of Social Program Implementation", Public Policy, Vol 26, No.2 Spring,1978.pp.185,187 5[美]斯图亚特·S·那格尔政策研究百科全书.北京:科学技术文献出版社,1990:112页 林水波、张世贤.公共政策台北:五南图书出版公司,1984:264页
4 二、政策执行的涵义 政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定 完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的 动态过程。 何谓政策执行？政策科学学者从不同角度来加以界定，兹略举几个有代表性的例子。 普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron B. Widavsky)：可以将执行看作 在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。① 琼斯（Charles O. Jones):执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织（资 源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可行 的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为要。② 马杰（R·S·Montjoy)和图尔(L·J·Toole):政策执行是执行某一项政策所作的各项决 定。③ 斯诺（C·P·Snow)和特里林(L· Trilling):任何一项化观念为行动的行为都涉及某种 简化工作,而组织机构正是这种简化工作的主体;是它们把问题解剖成具体可以管理的工作 项目,再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎样工作的才能理 解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。④ 保罗·Ａ·萨巴蒂尔（Paul A·Sabatier)和丹尼尔·Ａ·马兹曼尼安（Daniel A. Mazmanian)：可以将政策执行视为这样一种过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或 用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。⑤ 林水波、张世贤：政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与 人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可 行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。⑥ 综合上述各家的观点，我们可以把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通 过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行 动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。 三、政策执行在政策过程中的地位与作用 政策执行作为将政策所规定的内容转化为现实的过程，在政策活动及其生命过程中具有 至关重要的地位与作用。 政府为了有效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态 势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确地制定政策方案。而正确的政策方案要变 ① Jeffrey L. Pressman and Aaron B.Widavsky, Implemetation (2nd., ed).Berkeley: University of California Press, 1979. pp.XX-XXI. ② Charles O. Jones. An Introduction to the Study of Public Policy (3ed.). Monterey, California: Brooks/Coles Publishing Company, 1984. p.166. ③ R. S.Montjoy and L.J.Toole Jr.,"Toward a Theory of Public Policy Implementatcon: An Organizational Perspective".Public Administration Review. Sep-Oct., 1979, p.465. ④ See R.F. Elmore, "Organizational Models of Social Program Implementation", Public Policy, Vol. 26, No.2, Spring ,1978.pp.185,187. ⑤ [美]斯图亚特·S·那格尔.政策研究百科全书.北京：科学技术文献出版社，1990:112 页. ⑥ 林水波、张世贤.公共政策.台北:五南图书出版公司,1984:264 页
成现实,则有赖于有效的政策执行,如果没有政策执行,再好的政策方案也只能是一纸空文, 政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过,“如果有了正确的理论,只是把它空淡一阵。 束之高阁,并不实行,那么,这种理论再好也是没有意义的。”正因为政策执行有如此重要 的意义,美国政策学者艾利森才说,在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%, 而其余的90%取决于有效的执行。 2.检验政策正确与否的唯一标准 项政策的正确与否,最终必须由实践来检验,实践是检验真理的唯一标准。毛泽东同 志说过:“判断认识或理论之是否真理,不是依主观上觉得如何,而是依客观上社会实践的 结果如何而定。真理的标准只能是社会实践。”刘少奇同志则说:“执行政策就是实践,在 实践中间调查研究,在实践中间认识客观世界,在实践中间发现新的问题,制定新的政策 所以,重要的问题在于执行,在于实践”。③凡是经过贯彻执行,促进了社会进步和生产力的 发展,并得到群众拥护的政策,就是正确的政策,否则就是错误的政策。通过政策执行,不 仅可以检验政策,还可以不断充实和完善政策,若在执行中发现问题和不足,则需予以修正 和弥补,促进政策质量的提高,以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说,政策执行 是检验政策正确与否的唯一途径 3.政策过程的中介性环节 方面,任何政策不可能一经制定就完美无缺,它需要在执行过程中得到不断修正、充 实和完善。政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策,以提高政 策的可行性和有效性。另一方面,任何政策都有时效性,它只能在一定的时空范围内起作用, 超过这一范围,这个政策就失去效用或完成了它的使命,就要被新的政策所代替。制定新政 策要以事实为依据,尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据,在此基础上制定新 的政策。因此,政策执行是政策过程的中介性环节。 第二节政策执行过程与手段 政策执行是一个复杂的过程,它包含了一些基本环节或一系列的功能活动,而这些活动 的完成必须依靠一些必要的执行手段。对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个 重要组成部分 政策执行过程的诸环节 政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实 施、协调与监控等环节 1.政策宣传 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人 员一起协作完成的。要使政策得到有效执行,必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是 ①毛泽东选集(1卷).北京:人民出版社,1991:292页 2毛泽东选集(1卷).北京:人民出版社,1 3刘少奇选集(下卷).北京:人民出版社, 图3灯8页
5 成现实，则有赖于有效的政策执行，如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文， 政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过，“如果有了正确的理论，只是把它空淡一阵。 束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”①正因为政策执行有如此重要 的意义，美国政策学者艾利森才说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占 10%， 而其余的 90%取决于有效的执行。 ２．检验政策正确与否的唯一标准 一项政策的正确与否，最终必须由实践来检验，实践是检验真理的唯一标准。毛泽东同 志说过：“判断认识或理论之是否真理，不是依主观上觉得如何，而是依客观上社会实践的 结果如何而定。真理的标准只能是社会实践。”②刘少奇同志则说：“执行政策就是实践，在 实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现新的问题，制定新的政策， 所以，重要的问题在于执行，在于实践”。③凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的 发展，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。通过政策执行，不 仅可以检验政策，还可以不断充实和完善政策，若在执行中发现问题和不足，则需予以修正 和弥补，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说，政策执行 是检验政策正确与否的唯一途径。 ３．政策过程的中介性环节 一方面，任何政策不可能一经制定就完美无缺，它需要在执行过程中得到不断修正、充 实和完善。政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政 策的可行性和有效性。另一方面，任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用， 超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。制定新政 策要以事实为依据，尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据，在此基础上制定新 的政策。因此，政策执行是政策过程的中介性环节。 第二节 政策执行过程与手段 政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活动 的完成必须依靠一些必要的执行手段。对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个 重要组成部分。 一、政策执行过程的诸环节 政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实 施、协调与监控等环节。 １．政策宣传 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人 员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是 ① 毛泽东选集 (1 卷).北京:人民出版社,1991:292 页. ② 毛泽东选集(1 卷).北京:人民出版社,1991:284 页. ③ 刘少奇选集(下卷).北京:人民出版社,1985:457-458 页
统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有 个明确的认识和充分了解的情况下,才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有知晓了政 策,才能理解政策:只有理解了政策,才能自觉地接受和服从政策。因此,各级政策执行机 构要努力运用各种手段,利用各种宣传工具,大张旗鼓地宣传政策的意义、目标,宣传实施 政策的具体方法和步骤。只有这样,才能为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。 2.政策分解 政策分解就是通常所说的制定计划,它是政策实施初期的另一项功能活动,是实现政策 目标的必经之途。“没有一个长期的旨在取得重大成就的计划,是不能进行工作的。”①一般 说来,一项政策的推出,往往只是指出实现政策目标的基本方向,比较抽象。要使政策执行 顺利进行,就必须在这些基本原则指导之下,对总体目标进行分解,编制出政策执行活动的 线路图”,明确工作任务指向,使执行活动有条不紊地进行。制定执行计划,应遵循下列 原则:一是客观性原则。编制计划要切实可行,积极可靠,排除主观臆断:计划的各项指标 不保守也不冒进:即不是垂手可得的,也不是经过努力仍是高不可攀的:有关人力、物力 财力等条件,必须精确具体、切不可含糊笼统。二是适应性原则。编制的计划要有适应环境 变化的弹性机制,特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性的原则。编制计划 要能够统筹方方面面、理顺各种关系。切忌顾此失彼。计划前后衔接,轻重缓急有层次,不 同管理层次的计划各有侧重。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目 标和政策目标保持一致,上下级的政策目标保持一致,以增强组织上的统一性和方向上的一 致性。 3.物质准备 物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础,是必不可少的环节。物质准备主要是指 必需的财力(经费)和必要的物力(设备)两方面的准备。首先,执行者应根据政策执行活 动中的各项开支,本着既能保证执行活动正常开展,又坚持勤俭节约的原则编制预算。预算 必须报经有关部门批准后,才能执行,才算落实了活动经费。其次,是必要的设备准备,包 括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的准备。只有做好充分的物质准备,才 能为有效的执行政策创造有利条件和环境。 4.组织准备 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制,组织功能的发挥情况,直接决定着政策 目标的实现程度。列宁说过,“要有效地进行管理,……必须善于实际地进行组织工作。”组 织准备不只是解决组织形式问题,而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导 者和一般的政策执行人员,制定必要的规章制度,使人力、物力、财力得到最合理的利用。 确定政策执行机构。这是组织准备中首要的任务。常规性、例行性政策的执行,如属原 机构的任务,则应由原执行机构继续承担,不必另建机构,但有时也可用提高原机构地位的 方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政 策,则可组建临时办公机枃,以确保政策的有效执行,一旦政策目标实现后,即行撤销 选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容,因为人是组织中最能动、最活跃的因 ①列宁全集(31卷).北京:人民出版社,1985:463-464页 2列宁选集(3卷).北京:人民出版社,1995:477页 6
6 统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有一 个明确的认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有知晓了政 策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。因此，各级政策执行机 构要努力运用各种手段，利用各种宣传工具，大张旗鼓地宣传政策的意义、目标，宣传实施 政策的具体方法和步骤。只有这样，才能为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。 2．政策分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策 目标的必经之途。“没有一个长期的旨在取得重大成就的计划，是不能进行工作的。”①一般 说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。要使政策执行 顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的 “线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。制定执行计划，应遵循下列 原则：一是客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断；计划的各项指标， 不保守也不冒进；即不是垂手可得的，也不是经过努力仍是高不可攀的；有关人力、物力、 财力等条件，必须精确具体、切不可含糊笼统。二是适应性原则。编制的计划要有适应环境 变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性的原则。编制计划 要能够统筹方方面面、理顺各种关系。切忌顾此失彼。计划前后衔接，轻重缓急有层次，不 同管理层次的计划各有侧重。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目 标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一 致性。 3．物质准备 物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指 必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。首先，执行者应根据政策执行活 动中的各项开支，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约的原则编制预算。预算 必须报经有关部门批准后，才能执行，才算落实了活动经费。其次，是必要的设备准备，包 括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的准备。只有做好充分的物质准备，才 能为有效的执行政策创造有利条件和环境。 ４．组织准备 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策 目标的实现程度。列宁说过，“要有效地进行管理，……必须善于实际地进行组织工作。”②组 织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导 者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。 确定政策执行机构。这是组织准备中首要的任务。常规性、例行性政策的执行，如属原 机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位的 方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政 策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行，一旦政策目标实现后，即行撤销。 选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因 ① 列宁全集(31 卷).北京：人民出版社，1985：463-464 页. ② 列宁选集(3 卷).北京：人民出版社，1995：477 页
素,是组织行为的主体,德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。政策执行领导者的工 作主要是抓具体落实。因此,政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践 经验,要求具有较强的政策理解能力,具有沟通、协调能力:善于用人,做到人尽其用:具 有宽广的胸怀,善于处理人际关系:讲求工作效率,善于从实际出发,采取机动灵活、随机 应变的方式方法,有步骤、有次序地推行政策实施。对于一般执行者来说,应具有本职工作 的业务知识和管理经验,善于领会领导意图,忠实有效地执行领导指示,保质保量完成政策 任务 制定必要的管理法规制度。这可以明确政策具体推行的准则和依据,保证政策执行有一 个正常的秩序。这些法规制度主要有:(1)目标责任制。它主要围绕政策目标的实现,确保 每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇 到问题怎么办等。落实目标责任制,有利于政策目标的实现。(2)检査监督制度。目标责仼 制制定后,有赖于认真忠实的执行,执行的效果如何,必须要有及时了解和恰当评判。检查 监督制度是目标责任制发生效用的联系环节,严格的检査监督制度是目标责任制得以落实的 保障机制。(3)奖励惩罚制度。有功必赏、有过必罚,赏罚分明,这一制度的建立使得整个 管理制度形成良性循环,保证整个管理制度稳步进行。目标责任制、检査监督制和奖惩制度 是一个有机整体,责任制是核心,检査监督制是手段,奖惩制是杠杆,三者相辅相成,缺一 不可,共同形成推动政策全面、有效的实施的一套完整制度 5.政策实验 政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策,如发现偏差,及时 反馈信息,修改和完善政策,又可以从中取得带有普遍指导意义的东西,如实施的方法、步 骤、注意事项等,为政策的全面实施取得经验。那些涉及全局关系的重大政策,非常规性政 策特别是带有风险性的政策,受各种因素制约,难以进行精确定量分析的政策,缺乏政策经 验,结果难以预料,后果影响深远的政策,都一定要经过政策实验。 政策实验一定要按照科学方法来进行,政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验 方案和总结实验结果三个阶段。 (1)选择实验对象。选择实验对象或“试点”,要根据政策方案的要求进行。随便地 找一个地方来试点固然不行,给试点创造得天独厚的特殊条件,“吃小灶”,人为地拔高“试 点”,以此证明政策是正确完善的,更不可取。试点必须在全局情况中具有典型性条件,这 些典型条件应具有普遍性,所以试点也称为典型实验。 (2)设计实验方案要周密。用于实验的政策方案可以是一个,也可以是两个或多个 对于范围较广、变化较大的复杂问题,应该有在相同条件下的对照组,以便从比较中得出科 学的结论。在某些情况下试点还可以采取不公开的方式进行,称为“盲试”,这主要是为了 避免各种人为因素的干扰,防止失去试点的科学性 (3)总结实验结果。分析和总结实验的结果是政策实验过程最关键的一个阶段。因为 总结阶段要根据实验的整个过程和最后结果,检验、评估、修改、补充或者否定政策方案。 这个阶段要注意这么几个问题:一是总结经验要实事求是,要对实施的整个过程和产生结果 的所有原因,进行全面系统地考察和分析。分清哪些是最根本的最重要的原因,哪些是非根 本的次要的原因;哪些是必然性原因,哪些是偶然性原因。同样是成功的结果,通常可以证
7 素，是组织行为的主体，德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。政策执行领导者的工 作主要是抓具体落实。因此，政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践 经验，要求具有较强的政策理解能力，具有沟通、协调能力；善于用人，做到人尽其用；具 有宽广的胸怀，善于处理人际关系；讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机 应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。对于一般执行者来说，应具有本职工作 的业务知识和管理经验，善于领会领导意图，忠实有效地执行领导指示，保质保量完成政策 任务。 制定必要的管理法规制度。这可以明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一 个正常的秩序。这些法规制度主要有：(1)目标责任制。它主要围绕政策目标的实现，确保 每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇 到问题怎么办等。落实目标责任制，有利于政策目标的实现。(2)检查监督制度。目标责任 制制定后，有赖于认真忠实的执行，执行的效果如何，必须要有及时了解和恰当评判。检查 监督制度是目标责任制发生效用的联系环节，严格的检查监督制度是目标责任制得以落实的 保障机制。(3)奖励惩罚制度。有功必赏、有过必罚，赏罚分明，这一制度的建立使得整个 管理制度形成良性循环，保证整个管理制度稳步进行。目标责任制、检查监督制和奖惩制度 是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一 不可，共同形成推动政策全面、有效的实施的一套完整制度。 ５．政策实验 政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时 反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步 骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。那些涉及全局关系的重大政策，非常规性政 策特别是带有风险性的政策，受各种因素制约，难以进行精确定量分析的政策，缺乏政策经 验，结果难以预料，后果影响深远的政策，都一定要经过政策实验。 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验 方案和总结实验结果三个阶段。 （１）选择实验对象。选择实验对象或“试点”，要根据政策方案的要求进行。随便地 找一个地方来试点固然不行，给试点创造得天独厚的特殊条件，“吃小灶”，人为地拔高“试 点”，以此证明政策是正确完善的，更不可取。试点必须在全局情况中具有典型性条件，这 些典型条件应具有普遍性，所以试点也称为典型实验。 （２）设计实验方案要周密。用于实验的政策方案可以是一个，也可以是两个或多个。 对于范围较广、变化较大的复杂问题，应该有在相同条件下的对照组，以便从比较中得出科 学的结论。在某些情况下试点还可以采取不公开的方式进行，称为“盲试”，这主要是为了 避免各种人为因素的干扰，防止失去试点的科学性。 （３）总结实验结果。分析和总结实验的结果是政策实验过程最关键的一个阶段。因为 总结阶段要根据实验的整个过程和最后结果，检验、评估、修改、补充或者否定政策方案。 这个阶段要注意这么几个问题：一是总结经验要实事求是，要对实施的整个过程和产生结果 的所有原因，进行全面系统地考察和分析。分清哪些是最根本的最重要的原因，哪些是非根 本的次要的原因；哪些是必然性原因，哪些是偶然性原因。同样是成功的结果，通常可以证
明政策方案是正确的,但也可能是偶然因素促成的。同样是失败的结果,可能是由于政策方 案本身的错误所致,也有可能是试验过程中的人为差错而引起的。二是对成功经验要进行理 性思考,要分析研究这些经验适用的范围和条件,要分清哪些经验仅仅适用于试点本身,哪 些经验具有普遍意义;在运用这些经验时需要具备哪些条件,需要附加哪些条件。三是要重 视失败的经验。要善于从失败的教训中得到启迪,为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验 能从正面回答我们应该怎么做,失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。只有将两者结 合起来,才能知道必须怎样做。 6.全面实施 政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个 环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则,充分发挥政策执行的功能要素,以 保证政策目标的圆满实现。 7.协调与监控 政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了,才能使执行人员及其他有关 人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致,才能保证执行活动的同步与和谐,才能提 高工作效率,减少或杜绝人力、物力、财力、时间等方面的浪费。监控是政策实施过程的保 障环节。在实际的政策实施过程中,常常由于政策执行者认识上的差异等原因,造成对政策 理解的失当,或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响,往往会使政策执行 活动偏离政策目标,因而必须对整个实施过程加强监督和控制,以保证政策的全面贯彻和落 实 上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。只有每个功能活动环节都做好了,政策执行 活动才能顺利进行,政策方案才能取得预期的政策效果。 、政策执行的基本手段 政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务,达到一定政策目标, 而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段,政策执行手段的 恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。研究政策执行手段是为了更好地运用这些手 段,更有效地完成政策执行任务。政策执行活动的复杂性,决定了政策执行手段的多样性 概括说来,主要有以下几类 1.行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权威,采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式, 按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着显著的特点:第一 权威性。采用行政手段的行为主体是上级政府机关或上级领导,作用对象是下级政府机关或 工作人员。他们之间强调的是垂直领导关系,下级服从上级的关系。行政手段依靠强制性的 权威将国家的各项方针、政策准确无误,坚决有力地推行和落实。第二,强制性。强制性体 现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志,这就是说,行政主体所发出 的命令、规定、条例等都必须执行,有时属于根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从,更有 甚者是要求无条件的绝对服从。当然,这同法律所具有的普遍约束力那种强制不尽相同,它 允许特别情况下的灵活机动。第三,对象的有限性和时效性。在实际工作中,行政指示、命
8 明政策方案是正确的，但也可能是偶然因素促成的。同样是失败的结果，可能是由于政策方 案本身的错误所致，也有可能是试验过程中的人为差错而引起的。二是对成功经验要进行理 性思考，要分析研究这些经验适用的范围和条件，要分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪 些经验具有普遍意义；在运用这些经验时需要具备哪些条件，需要附加哪些条件。三是要重 视失败的经验。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验 能从正面回答我们应该怎么做，失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。只有将两者结 合起来，才能知道必须怎样做。 ６．全面实施 政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个 环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以 保证政策目标的圆满实现。 ７．协调与监控 政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关 人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐，才能提 高工作效率，减少或杜绝人力、物力、财力、时间等方面的浪费。监控是政策实施过程的保 障环节。在实际的政策实施过程中，常常由于政策执行者认识上的差异等原因，造成对政策 理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行 活动偏离政策目标，因而必须对整个实施过程加强监督和控制，以保证政策的全面贯彻和落 实。 上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。只有每个功能活动环节都做好了，政策执行 活动才能顺利进行，政策方案才能取得预期的政策效果。 二、政策执行的基本手段 政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标， 而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的 恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。研究政策执行手段是为了更好地运用这些手 段，更有效地完成政策执行任务。政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。 概括说来，主要有以下几类： １．行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式， 按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着显著的特点：第一， 权威性。采用行政手段的行为主体是上级政府机关或上级领导，作用对象是下级政府机关或 工作人员。他们之间强调的是垂直领导关系，下级服从上级的关系。行政手段依靠强制性的 权威将国家的各项方针、政策准确无误，坚决有力地推行和落实。第二，强制性。强制性体 现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志，这就是说，行政主体所发出 的命令、规定、条例等都必须执行，有时属于根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从，更有 甚者是要求无条件的绝对服从。当然，这同法律所具有的普遍约束力那种强制不尽相同，它 允许特别情况下的灵活机动。第三，对象的有限性和时效性。在实际工作中，行政指示、命
令等往往是就解决某一具体问题、完成某一项具体任务而做出的,因此,它的内容和发布的 对象是具体有限的。不仅如此,行政指令还有时效性,即它只对特定时间和特定对象有效, 而不象行政法规那样,适用范围具有广泛性。行政命令是法律的具体化、细目化、它弥补了 法律的不足。 行政手段构成任何一种政策执行的不可少的基本因素。行政手段具有较强的约束力,带 有强制性,它要求在政策规定的范围内,任何单位和个人都必须执行,否则就要承担一定的 行政责任,受到一定的处罚。因此,在政策执行中使用行政手段容易做到协调统一,令行禁 止。特别是用此方法便于解决一些特殊的、紧迫的、爆发性的问题,有利于扭转政策执行中 的不利局势,保证政策的顺利运行。但行政手段对上级机关的要求甚高,上级如有失误将会 导致连锁反应。另外,执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极 性和创造性。有鉴于此,要把它限制在一定的范围内,切不可滥用。 2.法律手段 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作,特别是通过行政立法和司 法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的 法律,同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规 范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外,它还具有稳定性和规范性的特点。 所谓的稳定性是指行政法规一经国家立法和行政机关颁布,就将在一定时期内生效,不会经 常变动,更不允许任何机关、社会团体和个人随意更改。行政法律和法规的修订必须根据客 观形势发展的要求,由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。所谓的规范性,是指它对 般人普遍适用,对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。法律和法规都要用极 其严格的语言,不能发生歧义,因为它是作为评价不同人们行为的共同标准。不同层次的法 律法规不得互相冲突,法规要服从法律,一般法律又要服从宪法。 法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障,依法行政、依法管理不仅具有权威性而 且具有科学性和客观性。只有运用法律手段,才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰,保障 政策执行活动有法可依。有章可循,从而有利于政策的顺利实施。法律手段使用的范围比较 广泛,尤其适用于解决那些共性的问题。但是,在处理特殊的、个别的问题时,还需要与行 政手段等相互补充 经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则,利用各种经济杠杆,调节政策执行过 程中的各种不同经济利益之间的关系,以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工 资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执 行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段,它有如下三个特性:第一,间 接性。它不象行政手段那样是直接干预,而是利用经济杠杆作用对各个方面的经济利益进行 调节来实行间接控制的。第二,有偿性。与行政手段下的无偿服从不同,经济手段的核心在 于贯彻物质利益原则,注重等价交换原则,“有偿交换、互相计价”是其主要规则。有关各 方在获取自己经济利益的权益上是平等的。第三,关联性。一种经济手段的变化不仅会引起 社会多方面经济关系的连锁反应,而且会导致其它各种经济手段的相应调整,它不仅影响到 当前,而且会波及今后
9 令等往往是就解决某一具体问题、完成某一项具体任务而做出的，因此，它的内容和发布的 对象是具体有限的。不仅如此，行政指令还有时效性，即它只对特定时间和特定对象有效， 而不象行政法规那样，适用范围具有广泛性。行政命令是法律的具体化、细目化、它弥补了 法律的不足。 行政手段构成任何一种政策执行的不可少的基本因素。行政手段具有较强的约束力，带 有强制性，它要求在政策规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的 行政责任，受到一定的处罚。因此，在政策执行中使用行政手段容易做到协调统一，令行禁 止。特别是用此方法便于解决一些特殊的、紧迫的、爆发性的问题，有利于扭转政策执行中 的不利局势，保证政策的顺利运行。但行政手段对上级机关的要求甚高，上级如有失误将会 导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极 性和创造性。有鉴于此，要把它限制在一定的范围内，切不可滥用。 ２．法律手段 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司 法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的 法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规 范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。 所谓的稳定性是指行政法规一经国家立法和行政机关颁布，就将在一定时期内生效，不会经 常变动，更不允许任何机关、社会团体和个人随意更改。行政法律和法规的修订必须根据客 观形势发展的要求，由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。所谓的规范性，是指它对一 般人普遍适用，对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。法律和法规都要用极 其严格的语言，不能发生歧义，因为它是作为评价不同人们行为的共同标准。不同层次的法 律法规不得互相冲突，法规要服从法律，一般法律又要服从宪法。 法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障，依法行政、依法管理不仅具有权威性而 且具有科学性和客观性。只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障 政策执行活动有法可依。有章可循，从而有利于政策的顺利实施。法律手段使用的范围比较 广泛，尤其适用于解决那些共性的问题。但是，在处理特殊的、个别的问题时，还需要与行 政手段等相互补充。 ３．经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过 程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工 资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执 行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有如下三个特性：第一，间 接性。它不象行政手段那样是直接干预，而是利用经济杠杆作用对各个方面的经济利益进行 调节来实行间接控制的。第二，有偿性。与行政手段下的无偿服从不同，经济手段的核心在 于贯彻物质利益原则，注重等价交换原则，“有偿交换、互相计价”是其主要规则。有关各 方在获取自己经济利益的权益上是平等的。第三，关联性。一种经济手段的变化不仅会引起 社会多方面经济关系的连锁反应，而且会导致其它各种经济手段的相应调整，它不仅影响到 当前，而且会波及今后
实践证明,在政策执行过程中,只有正确贯彻物质利益原则,按客观经济规律办事,运 用经济手段来调整各方面的经济利益,将实施政策的任务与物质利益挂钩,并以责、权、利 相统一的形式固定下来,间接规范人们的行为,给人以内在的推动力,才能充分调动人们执 行政策的积极性和主动性,增强政策的效力,使政策目标得以实现。 各种经济手段的功能是不同的,应根据不同情况采用不同的经济手段,切不可简单划一 地规定,更不能不加分析地套用。同时,在政策执行过程中,应注意把经济手段与行政手段, 法律手段有机结合使用,这样可以取得更佳的效果。 4.思想诱导手段 思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法,它通过运用非强制性手段,诱使 政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策,而不从事与政策相违背的活动。常用的 思想诱导手段有:制造舆论一一在政策形成之时就大力宣传,使政策的内容深入人心;说服 教育——对少数不按政策执行或抵触的对象采取个别谈心,做深入细致的思想教育工作,做 到以理服人,而不是以强力服人,以大话压人;协商对话一一在政策执行出现困难的情况下, 决策者和执行者应就政策深层次问题商淡协议,并借此征询群众意见,尽可能在补充政策中 作适当调整:奖功罚过一一通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机,激励人们的积极性。它 体现了社会主义按劳分配原则、公平原则和利益原则,实践证明这是一种很好的管理方法。 对政策执行得好的单位和个人给予精神和物质上的奖励,对违抗政策的对象给予惩戒,达到 宏扬正气,压抑邪气 思想诱导手段有在对象上具有多元性,在方式上具有协调性,在作用上有着宏观控制性 的特点。它的最大好处在于是通过政府有计划地循循善诱,使政策执行者和政策对象自觉地 采取某种行为,因而不仅可以节省许多人力物力,而且更主要的是由于这种行为是出自心悦 诚服的自觉自愿,因而就能够牢固而持久:而其他行政手段的弊端则是“以力服人”,其结 果很可能是“非心服也,力不赡也”。因而当今各国的一个共同趋势,是发展思想诱导,尽 量减少强迫命令 政策执行手段随着社会的发展而变化。只要政策执行者能不以权力与强制为满足,用心 观察、总结和创造性地工作,就一定能学会使用多种有益的执行手段,大大提高政策的执行 效能,保证政策目标的预期实现 第三节创造性执行政策的问题 政策执行有一些基本要求,或者说必须遵循某些基本原则。国内有的学者将这些原则概 括为典型性与普遍性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则:另一些学者则概括为严肃 性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则等。我们认为,政策执行中最基本的要求(原 则)是如何将原则性与灵活性相统一的问题,也就是如何创造性执行政策问题。 原则性与灵活性相统一的要求 在政策执行过程中,坚持原则性与灵活性相结合的原则,不仅是理论与实际的需要,而 且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行,才能保证政策目标得 到顺利的实现
10 实践证明，在政策执行过程中，只有正确贯彻物质利益原则，按客观经济规律办事，运 用经济手段来调整各方面的经济利益，将实施政策的任务与物质利益挂钩，并以责、权、利 相统一的形式固定下来，间接规范人们的行为，给人以内在的推动力，才能充分调动人们执 行政策的积极性和主动性，增强政策的效力，使政策目标得以实现。 各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一 地规定，更不能不加分析地套用。同时，在政策执行过程中，应注意把经济手段与行政手段， 法律手段有机结合使用，这样可以取得更佳的效果。 ４．思想诱导手段 思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使 政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的 思想诱导手段有：制造舆论——在政策形成之时就大力宣传，使政策的内容深入人心；说服 教育——对少数不按政策执行或抵触的对象采取个别谈心，做深入细致的思想教育工作，做 到以理服人，而不是以强力服人，以大话压人；协商对话——在政策执行出现困难的情况下， 决策者和执行者应就政策深层次问题商淡协议，并借此征询群众意见，尽可能在补充政策中 作适当调整；奖功罚过——通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们的积极性。它 体现了社会主义按劳分配原则、公平原则和利益原则，实践证明这是一种很好的管理方法。 对政策执行得好的单位和个人给予精神和物质上的奖励，对违抗政策的对象给予惩戒，达到 宏扬正气，压抑邪气。 思想诱导手段有在对象上具有多元性，在方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性 的特点。它的最大好处在于是通过政府有计划地循循善诱，使政策执行者和政策对象自觉地 采取某种行为，因而不仅可以节省许多人力物力，而且更主要的是由于这种行为是出自心悦 诚服的自觉自愿，因而就能够牢固而持久；而其他行政手段的弊端则是“以力服人”，其结 果很可能是“非心服也，力不赡也”。因而当今各国的一个共同趋势，是发展思想诱导，尽 量减少强迫命令。 政策执行手段随着社会的发展而变化。只要政策执行者能不以权力与强制为满足，用心 观察、总结和创造性地工作，就一定能学会使用多种有益的执行手段，大大提高政策的执行 效能，保证政策目标的预期实现。 第三节 创造性执行政策的问题 政策执行有一些基本要求，或者说必须遵循某些基本原则。国内有的学者将这些原则概 括为典型性与普遍性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则；另一些学者则概括为严肃 性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则等。我们认为，政策执行中最基本的要求（原 则）是如何将原则性与灵活性相统一的问题，也就是如何创造性执行政策问题。 一、原则性与灵活性相统一的要求 在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实际的需要，而 且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得 到顺利的实现