第十一章系统分析方法 系统分析( Systems Analysis)是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。政策科学 的形成与发展在很大程度上要归功于现代科学方法尤其是系统分析的成熟。系统分析的发展 为政策科学的产生奠定了方法论的基础。本章介绍系统分析的概念、内容和技术。 第一节系统分析概述 系统分析构成政策科学的主要方法论基础。尽管系统分析与政策科学或政策分析几乎是 同时产生的,但是,政策科学是在运筹学和系统分析的基础上形成和发展起来的。因而,系 统分析事实上成为政策科学的一个重要组成部分。 、系统分析的形成与发展 0世纪40年代末,由于出现了大量不确定性、竞争性的复杂系统,如军事对抗、经济 竞争等系统,一般预测方法越来越不能适应事物发展的需要,于是产生了采用系统思维和技 巧的分析方法一一系统分析。 系统分析主要在美国发展出来的重要政策研究方法之一,最早是由美国兰德公司在第二 次世界大战结束前提出并加以使用的。1945年,美国的道格拉斯飞机公司,组织了各个学 科领域的科技专家为美国空军研究“洲际战争”问题,目的是为空军提供关于技术和设备方 面的建议,当时称为“研究与开发”(R&D: Research and Development)计划。1948年5 月,执行该计划的部门从道格拉斯公司独立出来,成立了兰德公司,“兰德”是英文“RAND” (研究与开发)的音译 20世纪40年代末到70年代这30年中,系统分析沿着两条明显不同的路线得到发展 条路线是运用数学工具和经济学原理分析和研究军事系统、社会系统和经济系统等。6 年代初期,美国国防部长麦克纳马拉把这套方法应用于整个军事领域,并很快在各政府部门 推广,形成了PPBS系统方法(计划一项目一预算系统, Planning, Programming, Budget System)。PPBS系统方法主要有长期预算、监督有关项目及其开支情况的管理信息系统和系 统分析三个部分。在军事和政府部门的带动下,美国民间企业也开始应用系统分析方法来改 善交通、通讯、计算机、公共卫生设施的效率和效能;在消防、医疗、电网、导航等领域, 系统分析方法也得到了广泛的应用 系统分析的另一条路线体现在与大学相互联系的研究和教学活动之中。在这一方面,存 在着一种把众多的学科加以系统理论化的倾向:开始是在生物学和数学领域,特别是控制论 方面:其后扩展到了工程学、通讯理论、一般系统论、政治结构、国际关系、管理系统、生 态系统、心理和精神分析以及教育系统等硏宄领域,并在这些领域中提出了不少有关系统的 理论和方法,系统分析开始成为一种普遍的研究方法。由于系统分析在实际应用和理论研究 方面取得了一系列成果,到了70年代,人们开始认识到采取系统的研究方法,对于改进和 提高公共政策系统的功能和有效性是极其有益的,将系统分析与决策相联系,用来解决层次 较高、难度较大的大系统问题。系统分析从作为分析经济合理性的应用和作为研究对象的理 论体系这种相互分离的状态,逐步走向相互结合、相互补充,发展成为一种有效的方法体系 系统分析是20世纪40年代为解决人类活动和社会系统中不断涌现出的复杂的、庞大的 和多层次的大系统问题而发展起来的一种以人为中心的并与决策紧密相连的科学。目前,系 ①参见[美]R·M·克朗.系统分析和政策科学.北京:商务印书馆,1986:21~22页
1 第十一章 系统分析方法 系统分析（Systems Analysis）是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。政策科学 的形成与发展在很大程度上要归功于现代科学方法尤其是系统分析的成熟。系统分析的发展 为政策科学的产生奠定了方法论的基础。本章介绍系统分析的概念、内容和技术。 第一节 系统分析概述 系统分析构成政策科学的主要方法论基础。尽管系统分析与政策科学或政策分析几乎是 同时产生的，但是，政策科学是在运筹学和系统分析的基础上形成和发展起来的。因而，系 统分析事实上成为政策科学的一个重要组成部分。 一、系统分析的形成与发展 20 世纪 40 年代末，由于出现了大量不确定性、竞争性的复杂系统，如军事对抗、经济 竞争等系统，一般预测方法越来越不能适应事物发展的需要，于是产生了采用系统思维和技 巧的分析方法——系统分析。 系统分析主要在美国发展出来的重要政策研究方法之一，最早是由美国兰德公司在第二 次世界大战结束前提出并加以使用的。1945 年，美国的道格拉斯飞机公司，组织了各个学 科领域的科技专家为美国空军研究“洲际战争”问题，目的是为空军提供关于技术和设备方 面的建议，当时称为“研究与开发”（R＆D: Research and Development）计划。1948 年 5 月，执行该计划的部门从道格拉斯公司独立出来，成立了兰德公司，“兰德” 是英文“RAND” (研究与开发)的音译。 20 世纪 40 年代末到 70 年代这 30 年中，系统分析沿着两条明显不同的路线得到发展。 一条路线是运用数学工具和经济学原理分析和研究军事系统、社会系统和经济系统等。60 年代初期，美国国防部长麦克纳马拉把这套方法应用于整个军事领域，并很快在各政府部门 推广，形成了 PPBS 系统方法（计划—项目—预算系统，Planning，Programming ，Budget System）。PPBS 系统方法主要有长期预算、监督有关项目及其开支情况的管理信息系统和系 统分析三个部分。在军事和政府部门的带动下，美国民间企业也开始应用系统分析方法来改 善交通、通讯、计算机、公共卫生设施的效率和效能；在消防、医疗、电网、导航等领域， 系统分析方法也得到了广泛的应用。① 系统分析的另一条路线体现在与大学相互联系的研究和教学活动之中。在这一方面，存 在着一种把众多的学科加以系统理论化的倾向：开始是在生物学和数学领域，特别是控制论 方面；其后扩展到了工程学、通讯理论、一般系统论、政治结构、国际关系、管理系统、生 态系统、心理和精神分析以及教育系统等研究领域，并在这些领域中提出了不少有关系统的 理论和方法，系统分析开始成为一种普遍的研究方法。由于系统分析在实际应用和理论研究 方面取得了一系列成果，到了 70 年代，人们开始认识到采取系统的研究方法，对于改进和 提高公共政策系统的功能和有效性是极其有益的，将系统分析与决策相联系，用来解决层次 较高、难度较大的大系统问题。系统分析从作为分析经济合理性的应用和作为研究对象的理 论体系这种相互分离的状态，逐步走向相互结合、相互补充，发展成为一种有效的方法体系。 系统分析是 20 世纪 40 年代为解决人类活动和社会系统中不断涌现出的复杂的、庞大的 和多层次的大系统问题而发展起来的一种以人为中心的并与决策紧密相连的科学。目前，系 ① 参见[美]R·M·克朗.系统分析和政策科学.北京：商务印书馆，1986：21～22 页
统分析作为一种一般的科学方法论,已被各国所认可和采用,运用于广泛的研究领域之中, 特别是在有风险和不确定性的经济社会政策的制定以及公共政策系统的改进上。随着应用数 学以及运筹学的进一步发展以及高容量、多功能的电子计算机的出现,系统方法自身及应用 范围不断深化扩展,构成了政策研究以及政策分析的主导性或基础性的方法。 、系统分析、运筹学与政策科学的关系 广义的管理科学(包括公共行政学在内)努力确立和应用一般的“管理原则”。这些原 则都是建立在对一系列大规模组织内的管理过程、管理动态和管理活动进行分析的基础上。 管理科学的理论核心是改进管理决策。狭义的管理科学是运用科学方法尤其是从管理者的角 度对组织的效用所进行的估算的学问或方法论。这个领域的另外三个名称是“运筹学”、“作 业分析”和“决策学”。系统分析则是由定性、定量或两者相结合的方法组成的一个集合, 它导源于科学方法论尤其是系统论及为数众多的涉及选择现象的科学分支。应用系统分析的 目的是要改进人类社会的组织系统。德洛尔认为,(广义)管理科学对政策分析的最大贡献 就是它对待问题所偏爱的“系统方法”。可以说,政策科学或政策分析借鉴了管理科学的经 验,将系统分析方法及运筹学方法直接运用于政策研究,将之视为自己的方法论基础或组成 部份 美国政策科学家爱德华·S·奎德对系统分析、运筹学和政策分析的关系作了如下的论 述:“运筹学要帮助人们把事情办得更好;系统分析也试图做到这一点,另外,它要把事情 办得更好而且更便宜:政策分析试图做到系统分析所要求的一切,此外它还要求把事情办得 更公道。因此,系统分析可以看作包括了运筹学再加上经济的考虑以及对目标及其与手段的 相互作用的研究。政策分析可以被视为包括了系统分析,但加上政策的分配性影响。政策分 析更加重视执行以及对政治和组织方面的考虑”。奎德还说:“政策分析在很大程度上是作 为系统分析的扩充而发展起来的,而系统分析又是运筹学的扩展。因此,可以将系统分析看 作政策分析的一种不完全的或专门的形式 当然,系统分析及运筹学并不是政策科学或政策分析的全部。甚至有人对这些方法是否 可以从管理决策上有效地运用到政策上持怀疑态度。这些方法存在着一些明显的局限性,例 如,它们在提出最优政策问题上忽略了所研究的问题和政策制订、实施过程中的制度背景, 它们无法处理某些政治要求,不能处理非理性现象(如意识形态、宗教信仰、高风险投入 自我牺牲及非常规生活方式),不能处理基本的价值观念或价值前提 、什么是系统分析 1.系统的概念 系统( Systems)是系统分析的最基础的概念。美国韦氏辞典( Webster' s Dictionary) 把系统定义为:“系统是有组织的或被组织化了的总体;由构成总体的各种概念、原理有规 则地相互作用和相互依赖的形式组成的诸要素集合。”《一般系统论》( General Systems Theory)的创始人贝塔朗菲(L.V. Bertalanffy)认为:“系统可以定义为相互关系诸要素 的集合”,“处于相互关系中并与环境有相互关系的诸要素的集合。”美国学者阿可夫 (R.L. Ackoff)则说,系统是由两个或两个以上相互联系的任何种类的要素构成的集合。 我国著名科学家钱学森则主张把“极其复杂的研究对象称为系统,即相互作用和相互依赖的 若干组成部分合成的具有特定功能的有机整体,而且这个系统本身又是它所从属的一个更大 O E.S. Quade, Analysis for Public Decision(Third edition). New York: Elsevier Science Publlishing Co, Inc., 1989. P. 27. L. V. Bertalanffy, General Systems Theory. New York: Braziller, 1968 p5 L. V. Bertalanffy, Trends in General Systems Theory. New York: Wiley, 1972, p 3
2 统分析作为一种一般的科学方法论，已被各国所认可和采用，运用于广泛的研究领域之中， 特别是在有风险和不确定性的经济社会政策的制定以及公共政策系统的改进上。随着应用数 学以及运筹学的进一步发展以及高容量、多功能的电子计算机的出现，系统方法自身及应用 范围不断深化扩展，构成了政策研究以及政策分析的主导性或基础性的方法。 二、系统分析、运筹学与政策科学的关系 广义的管理科学（包括公共行政学在内）努力确立和应用一般的“管理原则”。这些原 则都是建立在对一系列大规模组织内的管理过程、管理动态和管理活动进行分析的基础上。 管理科学的理论核心是改进管理决策。狭义的管理科学是运用科学方法尤其是从管理者的角 度对组织的效用所进行的估算的学问或方法论。这个领域的另外三个名称是“运筹学”、“作 业分析”和“决策学”。系统分析则是由定性、定量或两者相结合的方法组成的一个集合， 它导源于科学方法论尤其是系统论及为数众多的涉及选择现象的科学分支。应用系统分析的 目的是要改进人类社会的组织系统。德洛尔认为，（广义）管理科学对政策分析的最大贡献 就是它对待问题所偏爱的“系统方法”。可以说，政策科学或政策分析借鉴了管理科学的经 验，将系统分析方法及运筹学方法直接运用于政策研究，将之视为自己的方法论基础或组成 部份。 美国政策科学家爱德华·Ｓ·奎德对系统分析、运筹学和政策分析的关系作了如下的论 述：“运筹学要帮助人们把事情办得更好；系统分析也试图做到这一点，另外，它要把事情 办得更好而且更便宜；政策分析试图做到系统分析所要求的一切，此外它还要求把事情办得 更公道。因此，系统分析可以看作包括了运筹学再加上经济的考虑以及对目标及其与手段的 相互作用的研究。政策分析可以被视为包括了系统分析，但加上政策的分配性影响。政策分 析更加重视执行以及对政治和组织方面的考虑”。奎德还说：“政策分析在很大程度上是作 为系统分析的扩充而发展起来的，而系统分析又是运筹学的扩展。因此，可以将系统分析看 作政策分析的一种不完全的或专门的形式”。① 当然,系统分析及运筹学并不是政策科学或政策分析的全部。甚至有人对这些方法是否 可以从管理决策上有效地运用到政策上持怀疑态度。这些方法存在着一些明显的局限性，例 如，它们在提出最优政策问题上忽略了所研究的问题和政策制订、实施过程中的制度背景， 它们无法处理某些政治要求，不能处理非理性现象（如意识形态、宗教信仰、高风险投入、 自我牺牲及非常规生活方式），不能处理基本的价值观念或价值前提。 三、什么是系统分析 1．系统的概念 系统（Systems）是系统分析的最基础的概念。美国韦氏辞典（Webster’s Dictionary） 把系统定义为：“系统是有组织的或被组织化了的总体；由构成总体的各种概念、原理有规 则地相互作用和相互依赖的形式组成的诸要素集合。”《一般系统论》（General Systems Theory）的创始人贝塔朗菲（L．V．Bertalanffy）认为：“系统可以定义为相互关系诸要素 的集合”，②“处于相互关系中并与环境有相互关系的诸要素的集合。”③美国学者阿可夫 （R．L．Ackoff）则说，系统是由两个或两个以上相互联系的任何种类的要素构成的集合。 我国著名科学家钱学森则主张把“极其复杂的研究对象称为系统，即相互作用和相互依赖的 若干组成部分合成的具有特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个更大 ① E·S·Quade, Analysis for Public Decision (Third edition). New York: Elsevier Science Publlishing Co., Inc., 1989.P.27. ② L．V．Bertalanffy, General Systems Theory. New York: Braziller,1968 p.55. ③ L．V．Bertalanffy, Trends in General Systems Theory. New York: Wiley, 1972, p.31
系统的组成部分。” 上述学者关于系统的界定不尽相同,但他们都指出了系统的三个基本特征:第一,系统 是由要素组成的;第二,各要素间存在着相互联系、相互作用的关系;第三,由要素及要素 间关系构成的整体具有特定的功能。因此,我们可以一般地将系统界定为是由若干处于相互 联系之中并与环境发生相互作用的要素或部分所构成的具有特定功能的整体 系统几乎无处不在,世界上的一切事物都是作为系统而存在的,是若干要素按一定的结 构和层次组成的,并且具有特定的功能。它是由要素所构成的整体,离开要素就无所谓系统, 因而要素是系统存在的基础:任何一个要素都不能离开整体去研究,要素间联系和作用也不 能脱离整体的协调去考虑:系统的性质一般是由要素决定的,有什么样的要素,就具有什么 样的系统功能,但系统又具有各要素所没有的新功能:各种要素在构成系统时,具有一定的 结构与层次,没有结构层次的要素的胡乱堆积构不成系统:系统的性质取决于要素的结构, 而在一个动态结构的系统中,结构的好坏直接由要素之间的协调体现出来:系统与环境之间 也存在密切的联系,每个系统都是在一定的环境中存在与发展的,它与环境发生物质、能量 和信息的交换。系统的各要素之间,要素与整体之间,整体与环境之间存在着一定的有机联 系,从而在系统内外形成一定的结构与秩序,使得系统呈现出整体性、有机关联性、结构层 次性、环境开放性和有序性等特征,这些特征就是所谓的系统的同构性。 2.系统分析的概念 系统分析是一门新兴的边缘学科,至今,对于什么是系统分析还没有统一的定义。随 着系统分析在各个领域和各类型问题的应用不断扩展,对系统分析一词的解释出现了多种不 同的版本,各派所强调的或研究的重点也不尽一致。让我们先来看看一些国内外学者对系统 分析所下的概念 政策科学家克朗(R.M. Krone):“系统分析可以被视为由定性、定量或两者相结合的 方法组成的一个集合,其方法论源于科学方法论、系统论以及为数众多的涉及选择对象的科 学分支。应用系统分析的目的,在于改进公共的和私营的人类组织系统。系统分析既是一种 解释性的,又是一种规定性的方法论 贝塔朗菲(L.V. Bertalanffy):“系统分析提出一定的目标,为寻找实现目标的方法 和手段就要求系统专家或专家组在极其复杂的相互关系网中按最大效益和最小费用的标准 去考虑不同的解决方案并选出可能的最优方案。”⑤ 菲茨杰拉德(P. Fitzgerald):系统分析方法是分析和评价系统中各个决策点就系统的 效果所产生的各种影响和制约。所谓决策点是系统中那些能对输入数据做出反应和能做出决 策的点(可以是人或自动装置)。因此,在系统分析中,一个系统的设计是以各种决策点为 依据。 切克兰德(P. Checklard):系统分析是系统观念在管理功能上的一种应用。它是一种 科学的作业程序或方法,考虑所有不确定的因素,找出能够实现目标的各种可行方案。然后 比较每一个方案的费用效益化,通过决策者对问题的直觉与判断,以决定最有利的可行方案。 美国学者奎德(E.S. Quade)在1987年出版的《系统分析手册》一书中认为,系统分 析是通过一系列步骤,帮助领导者选择最优方案的一种系统方法,这些步骤归纳起来主要是: 研究领导者提出的整个问题,确定目标,建立方案,并且根据各个方案的可能结果,使用适 当的方法比较各个方案,以便能依靠专家的判断能力和经验处理问题 宋健:系统分析是研究系统结构和状态的变化或演化规律,即研究系统行为的理论和方 ①参见钱学森等.论系统工程.长沙:湖南科学技术出版社,1982:10页 ②[美]R.M.克朗.系统分析和政策科学.北京:商务印书馆,1986:20页 L. V. Bertalanffy, General Systems Theory. New York: Braziller, 1968, p 2
3 系统的组成部分。”① 上述学者关于系统的界定不尽相同，但他们都指出了系统的三个基本特征：第一，系统 是由要素组成的；第二，各要素间存在着相互联系、相互作用的关系；第三，由要素及要素 间关系构成的整体具有特定的功能。因此，我们可以一般地将系统界定为是由若干处于相互 联系之中并与环境发生相互作用的要素或部分所构成的具有特定功能的整体。 系统几乎无处不在，世界上的一切事物都是作为系统而存在的，是若干要素按一定的结 构和层次组成的，并且具有特定的功能。它是由要素所构成的整体，离开要素就无所谓系统， 因而要素是系统存在的基础；任何一个要素都不能离开整体去研究，要素间联系和作用也不 能脱离整体的协调去考虑；系统的性质一般是由要素决定的，有什么样的要素，就具有什么 样的系统功能，但系统又具有各要素所没有的新功能；各种要素在构成系统时，具有一定的 结构与层次，没有结构层次的要素的胡乱堆积构不成系统；系统的性质取决于要素的结构， 而在一个动态结构的系统中，结构的好坏直接由要素之间的协调体现出来；系统与环境之间 也存在密切的联系，每个系统都是在一定的环境中存在与发展的，它与环境发生物质、能量 和信息的交换。系统的各要素之间，要素与整体之间，整体与环境之间存在着一定的有机联 系，从而在系统内外形成一定的结构与秩序，使得系统呈现出整体性、有机关联性、结构层 次性、环境开放性和有序性等特征，这些特征就是所谓的系统的同构性。 2．系统分析的概念 系统分析是一门新兴的边缘学科，至今，对于什么是系统分析还没有统一的定义。随 着系统分析在各个领域和各类型问题的应用不断扩展，对系统分析一词的解释出现了多种不 同的版本，各派所强调的或研究的重点也不尽一致。让我们先来看看一些国内外学者对系统 分析所下的概念。 政策科学家克朗（R．M．Krone）：“系统分析可以被视为由定性、定量或两者相结合的 方法组成的一个集合，其方法论源于科学方法论、系统论以及为数众多的涉及选择对象的科 学分支。应用系统分析的目的，在于改进公共的和私营的人类组织系统。系统分析既是一种 解释性的，又是一种规定性的方法论。”② 贝塔朗菲（L．V．Bertalanffy）：“系统分析提出一定的目标，为寻找实现目标的方法 和手段就要求系统专家或专家组在极其复杂的相互关系网中按最大效益和最小费用的标准 去考虑不同的解决方案并选出可能的最优方案。” ③ 菲茨杰拉德（P．Fitzgerald）：系统分析方法是分析和评价系统中各个决策点就系统的 效果所产生的各种影响和制约。所谓决策点是系统中那些能对输入数据做出反应和能做出决 策的点（可以是人或自动装置）。因此，在系统分析中，一个系统的设计是以各种决策点为 依据。 切克兰德（P．Checklard）：系统分析是系统观念在管理功能上的一种应用。它是一种 科学的作业程序或方法，考虑所有不确定的因素，找出能够实现目标的各种可行方案。然后， 比较每一个方案的费用效益化，通过决策者对问题的直觉与判断，以决定最有利的可行方案。 美国学者奎德（E．S．Quade）在 1987 年出版的《系统分析手册》一书中认为，系统分 析是通过一系列步骤，帮助领导者选择最优方案的一种系统方法，这些步骤归纳起来主要是： 研究领导者提出的整个问题，确定目标，建立方案，并且根据各个方案的可能结果，使用适 当的方法比较各个方案，以便能依靠专家的判断能力和经验处理问题。 宋健：系统分析是研究系统结构和状态的变化或演化规律，即研究系统行为的理论和方 ① 参见钱学森等．论系统工程．长沙：湖南科学技术出版社，1982：10 页． ② [美] R．M．克朗．系统分析和政策科学．北京：商务印书馆，1986：20 页． ③ L．V．Bertalanffy, General Systems Theory. New York: Braziller,1968, p.2
汪应洛:系统分析是一种程序,它针对系统的目的、功能、费用、效益等问题,运用科 学的分析工具和方法,进行充分调查研究,在收集、分析处理所获得的信息基础上,提出各 种备选方案,通过模型仿真实验和优化分析,并对各种方案进行综合研究,从而为系统设计、 系统决策、系统实施提出可靠的依据 顾培亮:系统分析是一种决策辅助技术。它应用系统方法对所研究的问题提出各种可行 方案或策略,进行定性和定量分析、评价和协调,帮助决策者提高对所研究的问题认识的清 晰程度,以便决策选择行动方案。⑤ 此外,美国兰德公司认为,系统分析对于运筹学的关系犹如战略之对于战术的关系 综上所述,系统分析是一种系统研究的方法,它运用现代科学的方法和技术对构成事物 的系统的各个要素及其相互关系进行分析,比较、评价和优化可行方案,从而为决策者提供 可靠的依据。因此,可以将系统分析为:一种根据客观事物所具有的系统特征,从事物的整 体出发,着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联 系和相互作用,以求得优化的整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。 四、系统分析的特征 系统分析,是以系统观点明确所要达到的整体效益为目标,以寻求解决特定问题的满意 方案为重点,通过计算工具找出系统中各要素的定量关系;同时,它还要依靠分析人员的价 值判断,运用经验的定性分析,从而借助这种互相结合的分析方法,才能从许多备选方案中 寻求满意的方案。作为一种辅助决策的工具,系统分析有以下四个特征 1.以整体为目标 系统分析首先把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体系统,确定给定系统的边界 范围,把它从周围的系统中划分出来:同时,鉴定该系统的组成部分,逐级划分,确定各子 系统,而各子系统都各具有特定的功能及目标。只有彼此分工协作,才能实现系统的整体目 标。如果只研究改善某些局部问题,而其他子系统被忽略,系统整体的效益将受到不利的影 响。因此,在对任何系统进行分析时,必须考虑发挥系统整体的最大效益,不能只限于个别 子系统,以免顾此失彼 2.以特定问题为重点 系统分析是一种处理问题的方法,其目的在于寻求解决特定问题的满意方案。政策活动 涉及大量的、复杂的和多变的相关因素,许多问题都存在不确定因素。系统分析就是针对这 种不确定的情况,研究解决问题的各种备选方案及其可能产生的结果。不同的系统分析所解 决的问题当然不同,但针对相同的系统所要求解决的问题,也必须进行不同的分析,制定不 同的解决方案。因此,系统分析必须以能求得特定问题的满意方案为重点 3.运用定量分析方法 解决问题,不能单凭主观想象、经验或直觉,在许多复杂情况下必须要有精确可靠的数 字资料为分析的依据,在资料的整理方面,又必须运用各种科学的定量方法。系统分析的每 步骤都力求运用一切计量因素,这是区别于传统分析方法的一大特点。系统分析的价值在 于,它能先行解决问题中较容易的可计量因素的部分,这些主要由系统分析人员处理,然后 决策者可以集中精力来解决问题中较难的非计量因素的部分 4.凭借价值判断 宋健.“系统控制论”系统工程理论与实战1989(3),1-4页 ②汪应洛.系统工程导论.北京:机械工业出版社,1982:17页 顾培亮.系统分析与协调.天津:天津大学出版社,1998:11页
4 法。① 汪应洛：系统分析是一种程序，它针对系统的目的、功能、费用、效益等问题，运用科 学的分析工具和方法，进行充分调查研究，在收集、分析处理所获得的信息基础上，提出各 种备选方案，通过模型仿真实验和优化分析，并对各种方案进行综合研究，从而为系统设计、 系统决策、系统实施提出可靠的依据。② 顾培亮：系统分析是一种决策辅助技术。它应用系统方法对所研究的问题提出各种可行 方案或策略，进行定性和定量分析、评价和协调，帮助决策者提高对所研究的问题认识的清 晰程度，以便决策选择行动方案。③ 此外，美国兰德公司认为，系统分析对于运筹学的关系犹如战略之对于战术的关系。 综上所述，系统分析是一种系统研究的方法，它运用现代科学的方法和技术对构成事物 的系统的各个要素及其相互关系进行分析，比较、评价和优化可行方案，从而为决策者提供 可靠的依据。因此，可以将系统分析为：一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整 体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联 系和相互作用，以求得优化的整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。 四、系统分析的特征 系统分析，是以系统观点明确所要达到的整体效益为目标，以寻求解决特定问题的满意 方案为重点，通过计算工具找出系统中各要素的定量关系；同时，它还要依靠分析人员的价 值判断，运用经验的定性分析，从而借助这种互相结合的分析方法，才能从许多备选方案中 寻求满意的方案。作为一种辅助决策的工具，系统分析有以下四个特征： 1．以整体为目标 系统分析首先把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体系统,确定给定系统的边界 范围,把它从周围的系统中划分出来；同时，鉴定该系统的组成部分，逐级划分，确定各子 系统，而各子系统都各具有特定的功能及目标。只有彼此分工协作，才能实现系统的整体目 标。如果只研究改善某些局部问题，而其他子系统被忽略，系统整体的效益将受到不利的影 响。因此，在对任何系统进行分析时，必须考虑发挥系统整体的最大效益，不能只限于个别 子系统，以免顾此失彼。 2．以特定问题为重点 系统分析是一种处理问题的方法，其目的在于寻求解决特定问题的满意方案。政策活动 涉及大量的、复杂的和多变的相关因素，许多问题都存在不确定因素。系统分析就是针对这 种不确定的情况，研究解决问题的各种备选方案及其可能产生的结果。不同的系统分析所解 决的问题当然不同，但针对相同的系统所要求解决的问题，也必须进行不同的分析，制定不 同的解决方案。因此，系统分析必须以能求得特定问题的满意方案为重点。 3．运用定量分析方法 解决问题，不能单凭主观想象、经验或直觉，在许多复杂情况下必须要有精确可靠的数 字资料为分析的依据，在资料的整理方面，又必须运用各种科学的定量方法。系统分析的每 一步骤都力求运用一切计量因素，这是区别于传统分析方法的一大特点。系统分析的价值在 于，它能先行解决问题中较容易的可计量因素的部分，这些主要由系统分析人员处理，然后 决策者可以集中精力来解决问题中较难的非计量因素的部分。 4．凭借价值判断 ① 宋健．“系统控制论”．系统工程理论与实战 1989（3），1-4 页． ② 汪应洛．系统工程导论．北京：机械工业出版社，1982：17 页． ③ 顾培亮．系统分析与协调．天津：天津大学出版社，1998：11 页．
进行系统分析时,必须从发展的观点,对某些事物作某种程度的预测,或者用过去发生 的事实作为样本,以推断未来可能出现的趋势或倾向。在现代社会管理活动中,有许多因素 如思想品质、政治觉悟、工作态度等,是难于或无法计量的,需要系统分析人员深入细致地 调查研究,尤其需要决策者运用丰富的社会经验和高超的判断能力,加以衡量和估计。而且, 由于系统分析所提供的资料有许多是不确定的变数,不可能完全合乎客观环境的变化。因此 在进行系统分析时,还要凭借价值判断,综合权衡,以便选择确定满意的方案。 五、系统分析的基本原则 系统是由诸多要素构成的,各要素间又存在着相互作用和相互依赖的关系。系统是不断 发展变化的,且受系统内部与外部环境的影响。在对任何系统进行分析,特别是结构复杂的 大系统时,应遵循如下基本原则 第一,内部条件和外部条件相结合的原则。系统的内部矛盾是决定事物性质的根本原因, 但是这种内部矛盾不是孤立的,而是与环境因素相联系的、具体的内部矛盾,环境的变化对 个系统有着很大的影响。例如,一个企业的经营管理系统,它的发展变化不仅受到企业内 部的各种因素如资金、物流和信息等相互作用的影响,而且还受到社会经济的运行及市场状 况等外部条件的影响。因此,在分析一个系统时,必须看到各种备选方案的内外部条件的局 限性,应将系统内外部的各种相关因素综合起来考虑,以实现方案的最优化。 第二,当前利益与长远利益相结合的原则。选择一个系统的最优方案时,不仅要从当前 的利益出发,而且还考虑到长远的利益。只顾当前不考虑长远利益的方案,是不可取的;对 当前不利但对长远有利的,也是不理想。若所采用的方案对当前和长远都有利,那是最理想 的方案。但是,往往出现的情况是对当前不利,而对长远有利,这样的方案从系统分析的观 点来看也是合理的 第三,局部效益和整体效益相结合的原则。一个系统是由许多子系统组成的,分析仼何 个系统必须从整体出发分析局部,而通过局部的分析加深对整体的分析。如果每一个子系 统的效益都是好的,而且整体效益也是好的,这当然是两全其美。但是,在大多数情况下, 有些子系统是有效益的,而从全局看是无效益甚至有损失的方案,这种方案是不可取的。反 之,如果从局部子系统看是无效益的,但是从全局看整个系统是效益较好的,这种方案是可 取的。在决策时,必须追求整体效益和最优化,局部效益要服从整体效益。 第四,定量分析与定性分析相结合的原则。定量分析侧重于用数字来描述、阐述以及揭 示事件、现象和问题:定性分析则侧重于用语言文字描述,阐述以及探索事件、现象和问题。 他们两者不是对立的,而是互为联系和互为补充的,有些研究项目既运用定性分析又运用定 量分析,有的定性分析也有数据的佐证,而大多数定量分析中在提出理论假设、阐释事物间 因果关系、提示现象的规律性等过程中也离不开定性分析的理性思维。①系统分析不仅要进 行定量分析,而且要进行定性分析,必须遵循“定性一定量一定性”这一循环往复和过程。 定性和定量两者应结合起来分析,或者互相交错进行,最优的方案应是定量分析与定性分析 的结合。 六、系统分析的作用与局限性 1.系统分析的作用 系统分析在整个系统建立过程中处于非常重要的地位,它的任务首先是对系统目标进行 分析和确定,然后通过分析比较各种备选方案的费用、效果,功能和可靠性等各项技术经济 指标,根据分析结果,来决定方案,最后进行详细设计。 ①参见:张梦中,[美]马克·霍哲.定性研究方法总论中国行政管理2001(11),39-40页
5 进行系统分析时，必须从发展的观点，对某些事物作某种程度的预测，或者用过去发生 的事实作为样本，以推断未来可能出现的趋势或倾向。在现代社会管理活动中，有许多因素 如思想品质、政治觉悟、工作态度等，是难于或无法计量的，需要系统分析人员深入细致地 调查研究，尤其需要决策者运用丰富的社会经验和高超的判断能力，加以衡量和估计。而且， 由于系统分析所提供的资料有许多是不确定的变数，不可能完全合乎客观环境的变化。因此， 在进行系统分析时，还要凭借价值判断，综合权衡，以便选择确定满意的方案。 五、系统分析的基本原则 系统是由诸多要素构成的，各要素间又存在着相互作用和相互依赖的关系。系统是不断 发展变化的，且受系统内部与外部环境的影响。在对任何系统进行分析，特别是结构复杂的 大系统时，应遵循如下基本原则。 第一，内部条件和外部条件相结合的原则。系统的内部矛盾是决定事物性质的根本原因， 但是这种内部矛盾不是孤立的，而是与环境因素相联系的、具体的内部矛盾，环境的变化对 一个系统有着很大的影响。例如，一个企业的经营管理系统，它的发展变化不仅受到企业内 部的各种因素如资金、物流和信息等相互作用的影响，而且还受到社会经济的运行及市场状 况等外部条件的影响。因此，在分析一个系统时，必须看到各种备选方案的内外部条件的局 限性，应将系统内外部的各种相关因素综合起来考虑，以实现方案的最优化。 第二，当前利益与长远利益相结合的原则。选择一个系统的最优方案时，不仅要从当前 的利益出发，而且还考虑到长远的利益。只顾当前不考虑长远利益的方案，是不可取的；对 当前不利但对长远有利的，也是不理想。若所采用的方案对当前和长远都有利，那是最理想 的方案。但是，往往出现的情况是对当前不利，而对长远有利，这样的方案从系统分析的观 点来看也是合理的。 第三，局部效益和整体效益相结合的原则。一个系统是由许多子系统组成的，分析任何 一个系统必须从整体出发分析局部，而通过局部的分析加深对整体的分析。如果每一个子系 统的效益都是好的，而且整体效益也是好的，这当然是两全其美。但是，在大多数情况下， 有些子系统是有效益的，而从全局看是无效益甚至有损失的方案，这种方案是不可取的。反 之，如果从局部子系统看是无效益的，但是从全局看整个系统是效益较好的，这种方案是可 取的。在决策时，必须追求整体效益和最优化，局部效益要服从整体效益。 第四，定量分析与定性分析相结合的原则。定量分析侧重于用数字来描述、阐述以及揭 示事件、现象和问题；定性分析则侧重于用语言文字描述，阐述以及探索事件、现象和问题。 他们两者不是对立的，而是互为联系和互为补充的，有些研究项目既运用定性分析又运用定 量分析，有的定性分析也有数据的佐证，而大多数定量分析中在提出理论假设、阐释事物间 因果关系、提示现象的规律性等过程中也离不开定性分析的理性思维。①系统分析不仅要进 行定量分析，而且要进行定性分析，必须遵循“定性—定量—定性”这一循环往复和过程。 定性和定量两者应结合起来分析，或者互相交错进行，最优的方案应是定量分析与定性分析 的结合。 六、系统分析的作用与局限性 1．系统分析的作用 系统分析在整个系统建立过程中处于非常重要的地位，它的任务首先是对系统目标进行 分析和确定，然后通过分析比较各种备选方案的费用、效果，功能和可靠性等各项技术经济 指标，根据分析结果，来决定方案，最后进行详细设计。 ① 参见：张梦中，[美]马克·霍哲.定性研究方法总论.中国行政管理 2001(11)，39-40 页
系统分析是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。它的主要作用是:帮助人们理解 政策系统及对不同的政策系统加以比较:鼓励人们对系统的不同部分进行同时的研究:使人 们注意系统中的结构和层次的特点:开拓新的研究领域,增加新的知识:突出未知东西的探 索,使人们从过去和现在的基础上了解未来;使人们转换视角,从不同的角度或侧面看问题 迫使人们在考虑目标和解决问题的要求时,出同时注意考虑协调、控制、分析水平和贯彻执 行的问题:诱导新的发现,注意进行从目的到手段的全面调查等。 2.系统分析的局限性 系统分析方法在现代公共政策分析中得到了广泛的应用。但是,必须注意,系统分析仅 仅是政策研究及政策分析方法的一部分,而非全部(顶多是后者的定量分析模型和技术的主 要部分)。与任何事物一样,系统分析方法也有其现实条件下难以克服的局限性,主要表现 在 第一,系统分析的各个具体方法之间仍然难以协调。这是现实条件下系统方法论的一个 难题。本来,把定量分析与定性分析有效地相结合,是系统分析方法的重要优点。然而,由 于认识方式和分析手段的局限,也由于实际问题的复杂性,人们还难以使定量分析和定性分 析的指标、结果等形成一个可比较的完整体系,如对公共政策系统进行定量分析时,其指标 和结果往往难以与政府在处理信仰、民族、政治、文化等问题中进行的定性分析结果进行比 较。这势必会降低系统分析的整体效用。 第二,系统分析方法仍然会出现解决公共政策问题方面的无能。公共政策的系统分析法 由于考虑到了理性的、超理性的、文化的、政治的以及价值观的因素。因此,能够减少孤立 地解决问题的方法所造成的对问题的歪曲。但是,系统分析法同采取孤立的分析方法一样, 都有可能歪曲真实的问题。人们在为解决存在的复杂问题而制定的政策和采取的行动中,有 可能导致产生同样的问题,或使原来的问题更加严重,从而陷入某种恶性循环。例如,为确 保最低收入人群的生存条件,维护社会稳定,在城市为低收入者建造住房的计划。然而,这 又会引起更高的人口密度、较低的就业率和较低的收入;这些反过来又会刺激兴建更多的低 收入者住宅,从而又加重了政府解决这类政策问题的负担,原有问题仍将可能得不到有效解 决 当然,我们指出了系统分析的局限性,绝不是否定其在公共政策分析中的优越性。相反, 恰恰因为系统分析方法的种种优越性,才必须要警惕其局限性,以更大可能地提高公共政策 系统分析法的有效性。 第二节系统分析的内容 系统分析作为现代科学思维最一般的方法,是辨证思维方式在现代科学中的体现和发 展。系统分析的内容十分丰富,涉及面广,本节仅从系统的整体分析、结构分析、逻辑分析、 环境分析等几个方面加以讨论。 、整体分析 系统是由两个以上不相同的要素或单元相互联系相互作用形成的集合体。它是作为一个 统一的整体而存在的,各部分的独立机能和相互关系只能统一和协调与系统的整体之中。整 体性是系统的一个最基本属性。整体由部分构成,部分隶属于整体。任何系统都是由众多子 系统构成,子系统又是由不同要素或单元所构成。 要对系统进行整体分析就应注意到以下几点:(1)系统的各个要素和单元对系统整体均 有其独特作用,突出整体中的任何局部的作用都将影响到整体效果的发挥,应按各守其位
6 系统分析是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。它的主要作用是：帮助人们理解 政策系统及对不同的政策系统加以比较；鼓励人们对系统的不同部分进行同时的研究；使人 们注意系统中的结构和层次的特点；开拓新的研究领域，增加新的知识；突出未知东西的探 索，使人们从过去和现在的基础上了解未来；使人们转换视角，从不同的角度或侧面看问题； 迫使人们在考虑目标和解决问题的要求时，出同时注意考虑协调、控制、分析水平和贯彻执 行的问题；诱导新的发现，注意进行从目的到手段的全面调查等。 2．系统分析的局限性 系统分析方法在现代公共政策分析中得到了广泛的应用。但是，必须注意，系统分析仅 仅是政策研究及政策分析方法的一部分，而非全部（顶多是后者的定量分析模型和技术的主 要部分）。与任何事物一样，系统分析方法也有其现实条件下难以克服的局限性，主要表现 在： 第一，系统分析的各个具体方法之间仍然难以协调。这是现实条件下系统方法论的一个 难题。本来，把定量分析与定性分析有效地相结合，是系统分析方法的重要优点。然而，由 于认识方式和分析手段的局限，也由于实际问题的复杂性，人们还难以使定量分析和定性分 析的指标、结果等形成一个可比较的完整体系，如对公共政策系统进行定量分析时，其指标 和结果往往难以与政府在处理信仰、民族、政治、文化等问题中进行的定性分析结果进行比 较。这势必会降低系统分析的整体效用。 第二，系统分析方法仍然会出现解决公共政策问题方面的无能。公共政策的系统分析法 由于考虑到了理性的、超理性的、文化的、政治的以及价值观的因素。因此，能够减少孤立 地解决问题的方法所造成的对问题的歪曲。但是，系统分析法同采取孤立的分析方法一样， 都有可能歪曲真实的问题。人们在为解决存在的复杂问题而制定的政策和采取的行动中，有 可能导致产生同样的问题，或使原来的问题更加严重，从而陷入某种恶性循环。例如，为确 保最低收入人群的生存条件，维护社会稳定，在城市为低收入者建造住房的计划。然而，这 又会引起更高的人口密度、较低的就业率和较低的收入；这些反过来又会刺激兴建更多的低 收入者住宅，从而又加重了政府解决这类政策问题的负担，原有问题仍将可能得不到有效解 决。 当然，我们指出了系统分析的局限性，绝不是否定其在公共政策分析中的优越性。相反， 恰恰因为系统分析方法的种种优越性，才必须要警惕其局限性，以更大可能地提高公共政策 系统分析法的有效性。 第二节 系统分析的内容 系统分析作为现代科学思维最一般的方法，是辨证思维方式在现代科学中的体现和发 展。系统分析的内容十分丰富，涉及面广，本节仅从系统的整体分析、结构分析、逻辑分析、 环境分析等几个方面加以讨论。 一、整体分析 系统是由两个以上不相同的要素或单元相互联系相互作用形成的集合体。它是作为一个 统一的整体而存在的，各部分的独立机能和相互关系只能统一和协调与系统的整体之中。整 体性是系统的一个最基本属性。整体由部分构成，部分隶属于整体。任何系统都是由众多子 系统构成，子系统又是由不同要素或单元所构成。 要对系统进行整体分析就应注意到以下几点：（1）系统的各个要素和单元对系统整体均 有其独特作用，突出整体中的任何局部的作用都将影响到整体效果的发挥，应按各守其位
各尽其责的观点来对待系统的各个组成部分,不能盲目夸大或缩小其中任一部分的作用 (2)系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化,偏离系统整体目标或 分散目标都会增加系统的内耗,从而导致系统整体功能的无输出或少输出 (3)必须不断调整和处理系统的各个要素和单元中不合理或相互矛盾的成分,以促进 系统各组成部分的均衡发展,提高系统的整体效果。 (4)系统的整体功能大于部分功能之和。因此,必须采用整体联系的观点,从宏观上 认识和把握系统的整体存在,而不能把系统看成孤立的静止的僵化的存在。认识到这一点, 那么在政策研究中,就要求我们从全局出发,把握好系统、子系统、要素、单元之间以及它 们与环境之间的相互联系和相互作用,以此来探求系统的本质和规律,从而得以优化整体目 标,保证整体效用的最大化。在面对一些较大的、复杂的系统时,我们可以先把系统分解为 组相关的子系统,并在整体的指导下,协调各个子系统的目标,以达到系统所要求的总目 系统的优化从整体与局部的关系来看,主要有以下三种情况:一是局部的每个子系统的 效益都好,而且组合起来的系统的整体效益也最优:二是局部的每个子系统的效益都好,但 组合起来的系统的整体效益却没有达到最优;三是局部的每个子系统的效益并没有达到最 优,但系统的整体效益较优。另外,从近期和长远的角度来看,系统的优化也表现为各种情 况,如对近期与长远都有利:对近期有利而对长远无利甚至有害:对近期不利但对长远有利 因此,整体优化的原则是:根据已确定的目标,在整体利益最优的前提下,处理好整体 与局部、近期与长远的关系。例如,在追求经济社会发展尤其是经济增长的政策目标时,不 能只是一味追求经济的高增长率,而忽视了对环境和资源的保护,为了近期的和地方局部的 利益而不惜牺牲长远的和国家整体的利益 人们已经发明出了一系列的定量分析方法或技术,用以作整体优化分析尤其是整体分 析,这些方法或技术有线性规划、非线性规划、动态优化以及排队论等等 结构分析 系统的结构指的是系统内部诸要素的排列组合方式。结构性是系统有机联系的反映,系 统之所以成为有机整体,就是因为系统各要素和单元之间是按照一定的方式结合在一起的。 系统的各要素虽然相同,但由于排列组合方式不同,就可能使系统具有完全不同的性质、特 征和功能。 结构分析作为系统分析的一个重要组成部分,它是寻求系统合理结构的途径和方法,其 目的是找出系统结构上的层次性、相关性和协同性等特征,使系统的组成要素及其相互关联 在分布上达到最优组合和输出。对于系统各要素和单元之间的结合方式,可以进行层次分析 相关分析和协同分析。 1.层次分析 系统内部结构是分层次的,如表层结构和深层结构、横向结构和纵向结构、微观结构和 宏观结构等,系统各层级既有相对独立性,又有相对关联性,这种层次性结构既有利于各层 级子系统的独立活动,又有利于系统整体的存在和整体功能的发挥 层次分析( analytical hierarchy process,AHP)是美国著名运筹学家萨蒂教授(TL Saty)于20世纪70年代提出的一种系统分析方法。层次分析法能将定性分析和定量分析 有机地结合在一起,它是分析多目标、多准则等复杂公共管理问题的有力工具。它具有思路 清晰、方法简单、适用范围广、系统性强、便于推广等特点,适宜用于解决那些难以完全用 ①参见谭跃进.定量分析方法,北京:中国人民大学出版社,202:139页
7 各尽其责的观点来对待系统的各个组成部分，不能盲目夸大或缩小其中任一部分的作用。 （2）系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化，偏离系统整体目标或 分散目标都会增加系统的内耗，从而导致系统整体功能的无输出或少输出。 （3）必须不断调整和处理系统的各个要素和单元中不合理或相互矛盾的成分，以促进 系统各组成部分的均衡发展，提高系统的整体效果。 （4）系统的整体功能大于部分功能之和。因此，必须采用整体联系的观点，从宏观上 认识和把握系统的整体存在，而不能把系统看成孤立的静止的僵化的存在。认识到这一点， 那么在政策研究中，就要求我们从全局出发，把握好系统、子系统、要素、单元之间以及它 们与环境之间的相互联系和相互作用，以此来探求系统的本质和规律，从而得以优化整体目 标，保证整体效用的最大化。在面对一些较大的、复杂的系统时，我们可以先把系统分解为 一组相关的子系统，并在整体的指导下，协调各个子系统的目标，以达到系统所要求的总目 标。 系统的优化从整体与局部的关系来看，主要有以下三种情况：一是局部的每个子系统的 效益都好，而且组合起来的系统的整体效益也最优；二是局部的每个子系统的效益都好，但 组合起来的系统的整体效益却没有达到最优；三是局部的每个子系统的效益并没有达到最 优，但系统的整体效益较优。另外，从近期和长远的角度来看，系统的优化也表现为各种情 况，如对近期与长远都有利；对近期有利而对长远无利甚至有害；对近期不利但对长远有利 等。 因此，整体优化的原则是：根据已确定的目标，在整体利益最优的前提下，处理好整体 与局部、近期与长远的关系。例如，在追求经济社会发展尤其是经济增长的政策目标时，不 能只是一味追求经济的高增长率，而忽视了对环境和资源的保护，为了近期的和地方局部的 利益而不惜牺牲长远的和国家整体的利益。 人们已经发明出了一系列的定量分析方法或技术，用以作整体优化分析尤其是整体分 析，这些方法或技术有线性规划、非线性规划、动态优化以及排队论等等。 二、结构分析 系统的结构指的是系统内部诸要素的排列组合方式。结构性是系统有机联系的反映，系 统之所以成为有机整体，就是因为系统各要素和单元之间是按照一定的方式结合在一起的。 系统的各要素虽然相同，但由于排列组合方式不同，就可能使系统具有完全不同的性质、特 征和功能。 结构分析作为系统分析的一个重要组成部分，它是寻求系统合理结构的途径和方法，其 目的是找出系统结构上的层次性、相关性和协同性等特征，使系统的组成要素及其相互关联 在分布上达到最优组合和输出。对于系统各要素和单元之间的结合方式，可以进行层次分析、 相关分析和协同分析。 1．层次分析 系统内部结构是分层次的，如表层结构和深层结构、横向结构和纵向结构、微观结构和 宏观结构等，系统各层级既有相对独立性，又有相对关联性，这种层次性结构既有利于各层 级子系统的独立活动，又有利于系统整体的存在和整体功能的发挥。 层次分析（analytical hierarchy process, AHP）是美国著名运筹学家萨蒂教授(T•L •Saaty)于 20 世纪 70 年代提出的一种系统分析方法。①层次分析法能将定性分析和定量分析 有机地结合在一起，它是分析多目标、多准则等复杂公共管理问题的有力工具。它具有思路 清晰、方法简单、适用范围广、系统性强、便于推广等特点，适宜用于解决那些难以完全用 ① 参见谭跃进．定量分析方法．北京：中国人民大学出版社，2002：139 页．
定量方法进行分析的公共决策问题 运用层次分析法解决问题的思路是:首先,明确问题中包含的各因素及其相互关系,把 要解决的问题分层系列化,根据问题的性质和所要达到的目标,将问题分解为不同的组成因 素,按照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层组合,形成一个递阶的、有序的、层次结 构模型。其次,对模型中的每一层次因素的相对重要性,依据人们对客观现实的判断给予定 量表示,再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性次序的权值。最后,通过综合计 算各层因素相对重要性的权值,得到最低层相对于最高层的相对重要性次序的组合杈值,以 此作为评价和选择方案的依据。以上思路可分解为如下五个步骤:建立层次结构模型;构造 判断矩阵;层次单排序:层次总排序;一致性检验 可以说,层次分析法将人们的思维过程和主观判断数学化,不仅简化了系统分析与计算 工作,而且有助于决策者保持其思维过程和决策原则的一致性,特别是对于那些难以全部量 化处理的复杂的公共管理问题,能取得较令人满意的决策结果。 2.相关分析 系统论认为,构成系统的各个子系统、要素、单元之间以及它们与环境之间存在着相互 联系、相互依存和相互制约的关系,它们通过特定的关系结合在一起,形成一个具有特定性 能的系统。第一,系统的这种相关性体现在系统的要素或单元之间的不可分割的特定联系, 它们相互联系、相互依存、相互作用和相互制约,其中的某一要素或单元发生了变化,其它 要素或单元也要相应地发生变化,以保持系统结构的优化状态:第二,相关性体现在要素或 单元与系统整体的关系中。要素或单元与系统整体是互相适应的,一旦要素或单元改变,整 体也必然随之发生改变;同样地,当系统整体发生变化时,系统的各要素或单元也将发生变 化:第三,相关性还表现在系统与环境的相互关系上。系统的变化可能引起环境的变化,反 过来环境也会影响系统,环境对系统的发展具有很大的制约作用,二者具有不可分割的相关 性 相关分析的原理要求我们在政策研究的过程中尤其是在问题界定、目标确定和方案规划 中,应充分注意到各种问题以及问题的各个方面之间,各个目标之间,各个方案之间,子目 标与总目标以及子方案与总方案之间的关系,注意问题目标和方案与社会、经济和政治环境 之间的相互联系和相互作用,考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响,从而设计出理 想的或较优的政策方案。例如,在设计改革与发展战略时,用相关分析的方法,就是要紧密 注意各个领域、各个方面的改革与发展措施的相关配套、同步进行;也就是说,在进行了某 些领域的改革之后,应当及时进行另一些领域的改革,以免影响全面的改革和发展。 3.协同分析 协同性是指系统发展变化中各部分发展变化的同步性,即系统的变化引起系统各要素或 单元及环境的变化的必然性和规律性。只有保持系统各要素或单元之间的互相协作和相互 致,才能保持系统自身的稳定性。如果系统各要素或单元相互矛盾、相互对立,就必然会导 致系统的解体。当然,在现实社会中,系统的各要素或单元之间、各层级之间不可能没有矛 盾,关键在于要对矛盾进行及时处理,避免出现矛盾尖锐对立的局面,防止系统本身走向分 裂解体 逻辑分析 系统逻辑分析方法是指对系统的实质内容进行逻辑的分析,以揭示系统逻辑结构的方 法 系统逻辑分析的主要范畴和过程是这样的:(1)目标,即为解决公共问题所要达到的目 的和指标,它是系统目的的具体化,具有针对性、可行性、系统性、规范性和具体性等特点
8 定量方法进行分析的公共决策问题。 运用层次分析法解决问题的思路是：首先，明确问题中包含的各因素及其相互关系，把 要解决的问题分层系列化，根据问题的性质和所要达到的目标，将问题分解为不同的组成因 素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层组合，形成一个递阶的、有序的、层次结 构模型。其次，对模型中的每一层次因素的相对重要性，依据人们对客观现实的判断给予定 量表示，再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性次序的权值。最后，通过综合计 算各层因素相对重要性的权值，得到最低层相对于最高层的相对重要性次序的组合权值，以 此作为评价和选择方案的依据。以上思路可分解为如下五个步骤：建立层次结构模型；构造 判断矩阵；层次单排序；层次总排序；一致性检验。 可以说，层次分析法将人们的思维过程和主观判断数学化，不仅简化了系统分析与计算 工作，而且有助于决策者保持其思维过程和决策原则的一致性，特别是对于那些难以全部量 化处理的复杂的公共管理问题，能取得较令人满意的决策结果。 2．相关分析 系统论认为，构成系统的各个子系统、要素、单元之间以及它们与环境之间存在着相互 联系、相互依存和相互制约的关系，它们通过特定的关系结合在一起，形成一个具有特定性 能的系统。第一，系统的这种相关性体现在系统的要素或单元之间的不可分割的特定联系， 它们相互联系、相互依存、相互作用和相互制约，其中的某一要素或单元发生了变化，其它 要素或单元也要相应地发生变化，以保持系统结构的优化状态；第二，相关性体现在要素或 单元与系统整体的关系中。要素或单元与系统整体是互相适应的，一旦要素或单元改变，整 体也必然随之发生改变；同样地，当系统整体发生变化时，系统的各要素或单元也将发生变 化；第三，相关性还表现在系统与环境的相互关系上。系统的变化可能引起环境的变化，反 过来环境也会影响系统，环境对系统的发展具有很大的制约作用，二者具有不可分割的相关 性。 相关分析的原理要求我们在政策研究的过程中尤其是在问题界定、目标确定和方案规划 中，应充分注意到各种问题以及问题的各个方面之间，各个目标之间，各个方案之间，子目 标与总目标以及子方案与总方案之间的关系，注意问题目标和方案与社会、经济和政治环境 之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响，从而设计出理 想的或较优的政策方案。例如，在设计改革与发展战略时，用相关分析的方法，就是要紧密 注意各个领域、各个方面的改革与发展措施的相关配套、同步进行；也就是说，在进行了某 些领域的改革之后，应当及时进行另一些领域的改革，以免影响全面的改革和发展。 3．协同分析 协同性是指系统发展变化中各部分发展变化的同步性，即系统的变化引起系统各要素或 单元及环境的变化的必然性和规律性。只有保持系统各要素或单元之间的互相协作和相互一 致，才能保持系统自身的稳定性。如果系统各要素或单元相互矛盾、相互对立，就必然会导 致系统的解体。当然，在现实社会中，系统的各要素或单元之间、各层级之间不可能没有矛 盾，关键在于要对矛盾进行及时处理，避免出现矛盾尖锐对立的局面，防止系统本身走向分 裂解体。 三、逻辑分析 系统逻辑分析方法是指对系统的实质内容进行逻辑的分析，以揭示系统逻辑结构的方 法。 系统逻辑分析的主要范畴和过程是这样的：（1）目标，即为解决公共问题所要达到的目 的和指标，它是系统目的的具体化，具有针对性、可行性、系统性、规范性和具体性等特点
为了解决问题,要确定出具体的目标,它们通过某些指标来表达,而标准则是衡量目标达到 的尺度。系统分析是针对所提出的具体目标而展开的,由于实现系统功能的目的是靠多方面 因素来保证的,因此系统目标也必然有若干个。在多项目标条件下,要考虑各项目标的协调 1以防止出现发生相互抵触或顾此失彼的情况。(2)备选方案,即为实现目标而设计的具体 措施和方案,并对此进行可行性论证。(3)模型,即按照原有方案设想建构分析模型,以找 出说明系统功能的主要因素及其相互关系,包括系统的输入、输出、转换关系,系统的目标 和约東等,具体有图式模型、数学模型、仿真模型、实体模型等方式。通过模型的建立,可 确认影响系统功能和目标的主要因素及其影响程度,确认这些因素的相关程度,目标的达成 途径和约束条件等。(4)费用,即政策方案实施过程中各种成本开支的总和。(5)效果,即 政策方案的实施在社会环境里产生的反应和结果。(5)评价,即按照一定价值标准对政策方 案进行的价值评估。就是在以上分析的基础上,再考虑各种定性因素,对比系统目标达到的 程度,用标准来衡量。(7)优化,即为实现最优效果而对政策方案进行的优化排序和选择决 策。以上过程可以表达如下 分析 求解 费用、效果 目标一——→备选方案 模型 评价一→优化排序、选择决策 图1逻辑分析过程 四、环境分析 系统存在于环境之中,与环境相联系、相作用,又与环境相区别。环境是指系统之外的 所有其它事物或存在,即系统发生、发展及运行的生态条件或背景。环境因素主要有:(1) 物理技术环境,即由于事物属性所产生的联系而构成的因素和处理问题中的方法性因素,包 括现存系统、技术标准、自然环境和科技发展因素等:(2)社会经济环境,即大范围的社会 因素以及影响系统经济过程和经营状态的因素,包括社会组织、政策、政府作用、产品价格 结构、经营活动等:(3)文化心理环境等等 个系统总是处于更大的系统之中,成为更大系统的子系统,而更大系统也就构成了该 子系统的生态环境。系统与环境的相互联系和作用表现在:一方面,环境向系统输入各种资 源和要求,环境是系统存在和发展的前提,环境影响、制约、甚至决定着系统的性质和功能 另一方面,系统也向环境输出产品,系统的存在和发展同样影响着环境的变化。对于政策硏 究来说,我们可以将政策硏究的对象视为一个系统,政策环境向政策系统的输入是政策系统 维持自身功能的源泉,它要求政策系统必须满足政策环境的要求,政策环境产生了需求和支 持这样的一些输入,而政策系统对政策环境的输入进行了加工处理转变为政策方案,再作用 于政策环境。在这个输入和输出过程中,只有保持二者的动态平衡,才能保证这种相互运动 过程的良性循环。因而,环境因素对政策的制定和执行是具有显著意义的,环境分析在政策 研究过程中不容忽视。 由于系统环境因素范围广泛,系统分析人员要根据问题的性质进行具体分析,找出相关 环境因素的总体,确定因素的影响范围和各因素间的相关程度,并在方案设计和执行中予以 考虑。对有些可以定量分析的环境因素,应以约束条件形式列入系统模型中,如那些有限的 人力、物力、资源、时间等。对那些只能定性分析的因素则可采用估值评分的方法,尽量使 之达到定量化的要求 第三节系统分析中的定性方法和定量技术
9 为了解决问题，要确定出具体的目标，它们通过某些指标来表达，而标准则是衡量目标达到 的尺度。系统分析是针对所提出的具体目标而展开的，由于实现系统功能的目的是靠多方面 因素来保证的，因此系统目标也必然有若干个。在多项目标条件下，要考虑各项目标的协调， 1 以防止出现发生相互抵触或顾此失彼的情况。（2）备选方案，即为实现目标而设计的具体 措施和方案，并对此进行可行性论证。（3）模型，即按照原有方案设想建构分析模型，以找 出说明系统功能的主要因素及其相互关系，包括系统的输入、输出、转换关系，系统的目标 和约束等，具体有图式模型、数学模型、仿真模型、实体模型等方式。通过模型的建立，可 确认影响系统功能和目标的主要因素及其影响程度，确认这些因素的相关程度，目标的达成 途径和约束条件等。（4）费用，即政策方案实施过程中各种成本开支的总和。（5）效果，即 政策方案的实施在社会环境里产生的反应和结果。（5）评价，即按照一定价值标准对政策方 案进行的价值评估。就是在以上分析的基础上，再考虑各种定性因素，对比系统目标达到的 程度，用标准来衡量。（7）优化，即为实现最优效果而对政策方案进行的优化排序和选择决 策。以上过程可以表达如下： 分析 求解 费用、效果 目标———→备选方案———→模型—————→评价—→优化排序、选择决策 图 1 逻辑分析过程 四、环境分析 系统存在于环境之中，与环境相联系、相作用，又与环境相区别。环境是指系统之外的 所有其它事物或存在，即系统发生、发展及运行的生态条件或背景。环境因素主要有：（1） 物理技术环境，即由于事物属性所产生的联系而构成的因素和处理问题中的方法性因素，包 括现存系统、技术标准、自然环境和科技发展因素等；（2）社会经济环境，即大范围的社会 因素以及影响系统经济过程和经营状态的因素，包括社会组织、政策、政府作用、产品价格 结构、经营活动等；（3）文化心理环境等等。 一个系统总是处于更大的系统之中，成为更大系统的子系统，而更大系统也就构成了该 子系统的生态环境。系统与环境的相互联系和作用表现在：一方面，环境向系统输入各种资 源和要求，环境是系统存在和发展的前提，环境影响、制约、甚至决定着系统的性质和功能。 另一方面，系统也向环境输出产品，系统的存在和发展同样影响着环境的变化。对于政策研 究来说，我们可以将政策研究的对象视为一个系统，政策环境向政策系统的输入是政策系统 维持自身功能的源泉，它要求政策系统必须满足政策环境的要求，政策环境产生了需求和支 持这样的一些输入，而政策系统对政策环境的输入进行了加工处理转变为政策方案，再作用 于政策环境。在这个输入和输出过程中，只有保持二者的动态平衡，才能保证这种相互运动 过程的良性循环。因而，环境因素对政策的制定和执行是具有显著意义的，环境分析在政策 研究过程中不容忽视。 由于系统环境因素范围广泛，系统分析人员要根据问题的性质进行具体分析，找出相关 环境因素的总体，确定因素的影响范围和各因素间的相关程度，并在方案设计和执行中予以 考虑。对有些可以定量分析的环境因素，应以约束条件形式列入系统模型中，如那些有限的 人力、物力、资源、时间等。对那些只能定性分析的因素则可采用估值评分的方法，尽量使 之达到定量化的要求。 第三节 系统分析中的定性方法和定量技术
至今,系统分析仍没有一套普遍适用的技术方法,随着分析对象和分析问题的不同,所 使用的具体技术方法也可能不相同。一般来说,系统分析的各种技术方法可分为定量和定性 两大类。按照美国政策科学家R.M.克朗的说法,系统分析可以被视为由定量、定性或两 者相结合的方法组成的一个集合体。① 、系统分析中的定量技术 系统分析中的定量分析,就是借助与经济学、数学、计算机科学、统计学,概率论以及 帮助决策的决策理论来进行逻辑分析和推论。它是适用于系统结构淸晰、收集到的信息准确、 可建立数学模型等情况 1.定量分析方法及技术的种类 从不同的角度或侧面对系统分析中的定量分析方法及技术加以分类。一种分类方法是克 朗在《系统分析和政策科学》一书中提供的。他根据决策类型的不同将定量分析技术分为 两类,即确定型的分析技术和随机分析技术。所谓的确定型,是指那些可用于只有一种势态, 并在做出可接受的假定之后其变量、限制条件、不同的选择都是已知的、确定的,按一定的 统计置信度可以预见的方法或技术。克朗将线性规划、排队论、马尔柯夫分析、统筹法等列 入这类技术之中。他列出下表: 表1确定型的定量模型、方法和技术 模型、工具或技术 应用 基础知识 解决在商业、交通、库存、建筑、后计算机科学、敏感性分析、代数 线性规划 勤及网络中的配置、分配和优化问题|解法、单纯形表、经济学 排队 论人或事物或事件的等待服务问题蒙特·卡罗法、模拟、统计学 PERT(成本或时间)、 CANTT图、 规划管理技术生产和建设计划 网络分析(CPN)、决策树 马尔柯夫分析 销售经营、预测 矩阵代数、经济学 对抗分析 商业、心理学、国防研究 博弈论 质量保证 工业、国防 科学、技术 损益分析 资源分配 经济学、统计学 随机分析技术则是应用于不确定型或风险决策的分析方法及技术。当存在一个以上的态 势,并且需要估计和确定每一种可能的状态时,就要碰到随机模型问题。这时还要计算在每 一种态势下用每一种决策选择所得的输出结果。因而可供选择方案的数量将很大,这时可以 用数学、统计推论和概率论等学科的方法,在可以接受的假定条件下减少不确性。有时,随 机的局面可以化为确定模型来加以处理,比如选择一种最有可能发生的未来态势,或者只分 析最坏的或最好的方面等等。克朗将动态规划,计算机模拟,随机库存论,取样、回归、指 数平滑,决策树,贝叶斯定理、损益分析等列入随机分析技术之中。他列出下表: ①参见[美]R.M.克朗.系统分析和政策科学.北京:商务印书馆,1986:20页 ②[美]R.M.克朗.系统分析和政策科学北京:商务印书馆,1987:83~86页
10 至今，系统分析仍没有一套普遍适用的技术方法，随着分析对象和分析问题的不同，所 使用的具体技术方法也可能不相同。一般来说，系统分析的各种技术方法可分为定量和定性 两大类。按照美国政策科学家 R．M．克朗的说法，系统分析可以被视为由定量、定性或两 者相结合的方法组成的一个集合体。① 一、系统分析中的定量技术 系统分析中的定量分析，就是借助与经济学、数学、计算机科学、统计学，概率论以及 帮助决策的决策理论来进行逻辑分析和推论。它是适用于系统结构清晰、收集到的信息准确、 可建立数学模型等情况。 1．定量分析方法及技术的种类 从不同的角度或侧面对系统分析中的定量分析方法及技术加以分类。一种分类方法是克 朗在《系统分析和政策科学》一书中提供的。②他根据决策类型的不同将定量分析技术分为 两类，即确定型的分析技术和随机分析技术。所谓的确定型，是指那些可用于只有一种势态， 并在做出可接受的假定之后其变量、限制条件、不同的选择都是已知的、确定的，按一定的 统计置信度可以预见的方法或技术。克朗将线性规划、排队论、马尔柯夫分析、统筹法等列 入这类技术之中。他列出下表： 表 1 确定型的定量模型、方法和技术 模型、工具或技术 应用 基础知识 线性规划 解决在商业、交通、库存、建筑、后 勤及网络中的配置、分配和优化问题 计算机科学、敏感性分析、代数 解法、单纯形表、经济学 排队论 人或事物或事件的等待服务问题 蒙特·卡罗法、模拟、统计学 规划管理技术 生产和建设计划 PERT(成本或时间)、CANTT 图、 网络分析(CPN)、决策树 马尔柯夫分析 销售经营、预测 矩阵代数、经济学 对抗分析 商业、心理学、国防研究 博弈论 质量保证 工业、国防 科学、技术 损益分析 资源分配 经济学、统计学 随机分析技术则是应用于不确定型或风险决策的分析方法及技术。当存在一个以上的态 势，并且需要估计和确定每一种可能的状态时，就要碰到随机模型问题。这时还要计算在每 一种态势下用每一种决策选择所得的输出结果。因而可供选择方案的数量将很大，这时可以 用数学、统计推论和概率论等学科的方法，在可以接受的假定条件下减少不确性。有时，随 机的局面可以化为确定模型来加以处理，比如选择一种最有可能发生的未来态势，或者只分 析最坏的或最好的方面等等。克朗将动态规划，计算机模拟，随机库存论，取样、回归、指 数平滑，决策树，贝叶斯定理、损益分析等列入随机分析技术之中。他列出下表： ① 参见[美] R．M．克朗．系统分析和政策科学．北京：商务印书馆，1986：20 页． ② [美] R．M．克朗．系统分析和政策科学.北京：商务印书馆，1987：83～86 页．