第八章政策监控 政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动,它贯穿于政策过程的始终,制约或 影响着其他各环节,起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中,由于信息不 充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件,使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用 政策或执行不力,直接影响到了政策本身的质量及执行结果。因此,必须对政策过程的各 个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制,以保证制定出尽可能完善的政策,保证 正确的政策能得到贯彻实施,并及时发现并纠正政策偏差。这样才能提髙政策绩效,实现 政策目标。本章讨论政策监控的一些主要问题。 第一节政策监控概述 政策监控贯穿于整个政策过程的始末,是政策系统不可缺少的一个组成部分。对政策 过程的各个活动环节进行监控,既有助于实现政策的合法化,也有助于保证政策的贯彻落 实,是实现既定政策目标的有力保障。本节主要介绍了政策监控的含义、分类和作用以及 政策监控机制的构成,以便对政策监控这一章有一个初步的了解 、政策监控的含义 政策监控是政策监督与政策控制的合称,是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻 实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程,其目的在于保证 政策系统的顺利运行,提高政策制定与执行的质量,促进既定政策目标的实现和提高政策 效率。 根据上述定义,政策监控的内涵有如下几点:第一,政策监控具有特定的主体。政策 监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织,它是一般政策主体的有机组成部分,由 立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组 成。然而,政策监控主体有其特殊性。首先,不同层次的政策由不同层次的机关及其组成 人员负责制定、执行、评估及调整,政策监控的主体也因而随之有所不同,表现出明显的 层次性。其次,政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实 施,因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。 第二,政策监控具有特定的客体,即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政 策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对 象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性,它们之间并不是简单的监控与被监控的 对应的关系,而是互相交叉、重合,呈现为复杂的网络状的结构。例如,立法机关主要 负责制定政策,它同时又负有对下级立法机关(及人员)及相应的执行机关(及其人员) 的监督与控制。但是,由于立法机关的权力并不是至高无上的权力,立法权来自于大众对 政权的支持与认同,所以,即使是最高的国家权力机关,也受一定的机构和社会力量的监 督与控制。由此可见,在政策过程之中,政策监控的主体往往同时也是客体,二者处于复 杂的相互作用之中 第三,政策监控表现为一个活动过程,而不是一个孤立的活动环节,它是由监督、控
1 第八章 政策监控 政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿于政策过程的始终，制约或 影响着其他各环节，起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中，由于信息不 充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用 政策或执行不力，直接影响到了政策本身的质量及执行结果。因此，必须对政策过程的各 个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能完善的政策，保证 正确的政策能得到贯彻实施，并及时发现并纠正政策偏差。这样才能提高政策绩效，实现 政策目标。本章讨论政策监控的一些主要问题。 第一节 政策监控概述 政策监控贯穿于整个政策过程的始末，是政策系统不可缺少的一个组成部分。对政策 过程的各个活动环节进行监控，既有助于实现政策的合法化，也有助于保证政策的贯彻落 实，是实现既定政策目标的有力保障。本节主要介绍了政策监控的含义、分类和作用以及 政策监控机制的构成，以便对政策监控这一章有一个初步的了解。 一、政策监控的含义 政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻 实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证 政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策 效率。 根据上述定义，政策监控的内涵有如下几点：第一，政策监控具有特定的主体。政策 监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由 立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组 成。然而，政策监控主体有其特殊性。首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其组成 人员负责制定、执行、评估及调整，政策监控的主体也因而随之有所不同，表现出明显的 层次性。其次，政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实 施，因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。 第二，政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政 策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对 象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的一 一对应的关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。例如，立法机关主要 负责制定政策，它同时又负有对下级立法机关（及人员）及相应的执行机关（及其人员） 的监督与控制。但是，由于立法机关的权力并不是至高无上的权力，立法权来自于大众对 政权的支持与认同，所以，即使是最高的国家权力机关，也受一定的机构和社会力量的监 督与控制。由此可见，在政策过程之中，政策监控的主体往往同时也是客体，二者处于复 杂的相互作用之中。 第三，政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控
制和调整等功能活动所成的动态过程(这一点我们将在第二节加以展开)。 第四,政策监控具有目标指向,即保证政策系统的顺利运行,提高公共政策的制定和 执行质量,促进现实政策目标的实现,提高政策效率。 二、政策监控的分类 政策监控是一种多样化的活动,可以从不同角度对政策监控进行分类。下列是几种主 要的分类方法 1.根据政策过程的不同阶段的分类 按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段,政策监控可以分为政策制定监控、政策 执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。 (1)政策制定监控。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题界定以及方案的规 划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的监控,保证政策本身的科学性 和合理性,从而尽可能地减少政策失误。 (2)政策执行监控。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定目标的实现。在政策 执行过程中,可能是执行者本身的问题,也可能是目标团体的不配合等等原因造成政策的 变形、扭曲和走样。因此,为了保证政策的全面落实,就要对政策执行过程进行监督和控 (3)政策评估监控。由于现实的评估工作中存在的障碍可能会阻碍政策评估的顺利运 行,所以必须对评估工作进行监控,才能保证获得客观准确的政策效果信息,从而为政策 的继续执行或终结提供依据。 (4)政策终结监控。通过对政策终结过程的监控,促使失败或过时的政策的及时废 止,以减少损失,提高政策绩效 2.根据政策监控的时态分布的分类 按照政策监控的时态的不同分布分类,政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后 监控三种 (1)事前监控。指在政策实施之前,为保证既定的政策目标的实现,尽量减少失误, 监控主体未雨绸缪,事先预测未来的政策活动中可能发生的与预定政策目标不一致的各种 问题,并采取预防措施加以监督和控制。 (2)事中监控。指在政策运行过程中,实施同步监控,即一旦发现与原定的政策目标 致的地方立即采取纠偏措施,提出调整意见,促使政策得到真正的落实。 (3)事后监控。指在一种政策行为之后或一项政策活动过程结束之后,把政策活动产 生的实际效果与既定的目标、要求和原则等做比较,找出并纠正偏差和失误,避免再犯同 样的错误 3.根据政策监控的层次的分类 按照政策监控的层次分类,政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种 (1)自我监控。指政策制定和执行主体根据政策的目标要求,在政策过程中进行自我检 查、自我分析,及时发现、纠正偏差,从而实现政策监控:(2)逐级监控。指上下级的政 策主体之间按照授权关系,自上而下逐级对政策进行监控:(3)越级监控。指越过中间层
2 制和调整等功能活动所成的动态过程（这一点我们将在第二节加以展开）。 第四，政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和 执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。 二、政策监控的分类 政策监控是一种多样化的活动，可以从不同角度对政策监控进行分类。下列是几种主 要的分类方法： 1．根据政策过程的不同阶段的分类 按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段，政策监控可以分为政策制定监控、政策 执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。 （1）政策制定监控。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题界定以及方案的规 划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的监控，保证政策本身的科学性 和合理性，从而尽可能地减少政策失误。 （2）政策执行监控。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定目标的实现。在政策 执行过程中，可能是执行者本身的问题，也可能是目标团体的不配合等等原因造成政策的 变形、扭曲和走样。因此，为了保证政策的全面落实，就要对政策执行过程进行监督和控 制。 （3）政策评估监控。由于现实的评估工作中存在的障碍可能会阻碍政策评估的顺利运 行，所以必须对评估工作进行监控，才能保证获得客观准确的政策效果信息，从而为政策 的继续执行或终结提供依据。 （4）政策终结监控。通过对政策终结过程的监控，促使失败或过时的政策的及时废 止，以减少损失，提高政策绩效。 2．根据政策监控的时态分布的分类 按照政策监控的时态的不同分布分类，政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后 监控三种。 （1）事前监控。指在政策实施之前，为保证既定的政策目标的实现，尽量减少失误， 监控主体未雨绸缪，事先预测未来的政策活动中可能发生的与预定政策目标不一致的各种 问题，并采取预防措施加以监督和控制。 （2）事中监控。指在政策运行过程中，实施同步监控，即一旦发现与原定的政策目标 不一致的地方立即采取纠偏措施，提出调整意见，促使政策得到真正的落实。 （3）事后监控。指在一种政策行为之后或一项政策活动过程结束之后，把政策活动产 生的实际效果与既定的目标、要求和原则等做比较，找出并纠正偏差和失误，避免再犯同 样的错误。 3．根据政策监控的层次的分类 按照政策监控的层次分类，政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种。 （1）自我监控。指政策制定和执行主体根据政策的目标要求，在政策过程中进行自我检 查、自我分析，及时发现、纠正偏差，从而实现政策监控；（2）逐级监控。指上下级的政 策主体之间按照授权关系，自上而下逐级对政策进行监控；（3）越级监控。指越过中间层
级,上层政策主体对下层政策主体直接进行监控,或者下层政策主体对上层政策主体进行 监控。 根据政策监控内容的分类 按照政策监控的内容分类,政策监控可以分为目标监控和关键点监控(1)目标监控。 指以政策目标的实现与否作为监控的核心,通过把握政策运行过程中目标的状态,最终实 现目标与结果的相一致:(2)关键点监控。指以政策的重点作为监控的核心。比如说,以 重点的政策目标为关键点;以政策的重点内容为关键点:以政策的重点主体为关键点。 5.根据政策监控主体的分类 按政策监控的主体分类,政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监 控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒 的政策监控。 政策监控的作用 政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分,又是一个特殊的环节,贯穿于其 他各个基本环节之中,在政策过程中起着信息反馈的作用。对于政策系统来说,主要是通 过政策监控子系统及监控活动,来确定政策方案是否合理、合法,找出政策目标与执行手 段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距,发现问题之所在,并从中寻找解决问 题新办法,如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策监控的作用主要表现 在以下几个方面: 保证政策的合法化 这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则,并 且审査所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权 限对立法活动所作的审査所构成,是政策取得合法性的一个重要环节。一般而言,政策合 法化的实现是由各国的立法机关来完成的。然而,各国的情况由于历史与现实上的种种原 因而有很大的差别,这主要体现在宪法的解释权的归属不同这一点。欧洲发达的资本主义 国家一般都设有宪法法院,宪法的解释权都由宪法法院掌握,所以,政策的合法化最终是 由宪法法院来完成的。以美国为代表的国家采纳了三权分立的建国模式,建立了司法审查 制度,由联邦法院大法官对宪法做出解释。所以,政策的合法化就是由司法机关最终完成 的。在我国,宪法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会,因此,人大常委会从法律 上来说对政策的合法化负最终责任。此外,由于我国的所有政策既不能违背宪法和有关法 律法规,也不能与中国共产党的章程和纲领背道而驰。因此,政策的合法化也必须将这个 重要因素考虑在内。从以上内容可以看出,通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面 的内容,即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动 严格遵守法定的程序与规则:实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有 关法规以及一一对有些国家来说一一不违背执政党的纲领和章程。此处尚需一提的是,即 使一项政策从形式到内容都被合法化了,也未必就等于说它已经获得了合法性,因为该项 政策仍然可能危害公众的利益、不能满足公众的愿望和要求。这种例子在古今中外的历史 上并不少见 2.保证政策的贯彻实施
3 级，上层政策主体对下层政策主体直接进行监控，或者下层政策主体对上层政策主体进行 监控。 4．根据政策监控内容的分类 按照政策监控的内容分类，政策监控可以分为目标监控和关键点监控（1）目标监控。 指以政策目标的实现与否作为监控的核心，通过把握政策运行过程中目标的状态，最终实 现目标与结果的相一致；（2）关键点监控。指以政策的重点作为监控的核心。比如说，以 重点的政策目标为关键点；以政策的重点内容为关键点；以政策的重点主体为关键点。 5．根据政策监控主体的分类 按政策监控的主体分类，政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监 控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒 的政策监控。 三、政策监控的作用 政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分，又是一个特殊的环节，贯穿于其 他各个基本环节之中，在政策过程中起着信息反馈的作用。对于政策系统来说，主要是通 过政策监控子系统及监控活动，来确定政策方案是否合理、合法，找出政策目标与执行手 段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，发现问题之所在，并从中寻找解决问 题新办法，如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策监控的作用主要表现 在以下几个方面： １．保证政策的合法化 这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并 且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权 限对立法活动所作的审查所构成，是政策取得合法性的一个重要环节。一般而言，政策合 法化的实现是由各国的立法机关来完成的。然而，各国的情况由于历史与现实上的种种原 因而有很大的差别，这主要体现在宪法的解释权的归属不同这一点。欧洲发达的资本主义 国家一般都设有宪法法院，宪法的解释权都由宪法法院掌握，所以，政策的合法化最终是 由宪法法院来完成的。以美国为代表的国家采纳了三权分立的建国模式，建立了司法审查 制度，由联邦法院大法官对宪法做出解释。所以，政策的合法化就是由司法机关最终完成 的。在我国，宪法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，因此，人大常委会从法律 上来说对政策的合法化负最终责任。此外，由于我国的所有政策既不能违背宪法和有关法 律法规，也不能与中国共产党的章程和纲领背道而驰。因此，政策的合法化也必须将这个 重要因素考虑在内。从以上内容可以看出，通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面 的内容，即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动 严格遵守法定的程序与规则；实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有 关法规以及——对有些国家来说——不违背执政党的纲领和章程。此处尚需一提的是，即 使一项政策从形式到内容都被合法化了，也未必就等于说它已经获得了合法性，因为该项 政策仍然可能危害公众的利益、不能满足公众的愿望和要求。这种例子在古今中外的历史 上并不少见。 ２．保证政策的贯彻实施
政策只有在被采纳并付诸实施之后,才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。但 是,由于种种原因,如执行者的认识水平、价值取向、个人及其所代表的利益、偏好等 经常使得政策在执行过程之中被误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗等现象。在此,政 策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检査、监督,以保证政策达到预 期目标,或者发现预期目标与实现效果之间的反差,并找出其中的原因。如果是因为预期 目标太高而根本不可能实现,就必须调整目标以适应现实的条件;如果目标是正确的、可 行的却没有实现,问题就必然出在执行过程中,如果是执行不力,则需要加大执行力度 如果具体方法或步骤有误,则需要作相应的调整等 3.实现政策的调整与完善 客观外部世界总是处不断的发展变化之中,而人的认识尽管也可能随之而逐渐深化 总是落后于外部世界的发展变化的。政策作为人的认识的产物,一旦制定出来并付诸实施 之后,都要保持相对稳定不变,此即政策的滞后性。它不仅是指政策的变动滞后于人的认 识的深化,而且更是指政策的变动滞后于外部世界的发展变化。尽管如此,如果政策的滞 后变动超过了一定的限度,就必然是有害的。因此,政策必须随着外部世界的变化和人的 认识的深化而做出调整,只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合 以便产生良好的绩效。在这个方面,政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、 认识的深化和政策之间的差距,以便帮助及时做出调整,使之臻于完善。前文所提到的我 国的改革开放的政策,就经历了这样一个逐步调整、发展与完善的过程。 4.促使政策终结 所有政策都具有时效性这一特征。在政策过程中,政策的时效性是一种常见的现象, 即原来适用的政策由于客观条件或政策环境的变化因而不再符合现实需要了。其中的许多 情况就不是仅仅做出政策调整就能解决的,相反,这里所涉及的是进行政策终结的问题 例如,在为期十年的“文化大革命”中,决策者们以“无产阶级专政下继续革命”的理论 为指导,制定了以“阶级斗争为纲”的路线,制定了许多错误的政策,使政策运行无序, 经济几乎崩溃、社会陷入混乱之中,给我国的革命和建设事业造成了惨重的损失,给未来 也蒙上了一层浓重的阴影。对此,就不是政策调整的问题,而是政策终结的问题,即坚决 而又审慎地废除那些错误的、无效的或是多余的政策。需要注意的是,政策监控的作用不 在于具体实施政策的终结,而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策 及时向有关方面提出报告或提交合理建议,促使政策终结的实现。这是提高政策绩效,更 新政策的一个关键环节。策终结的实现。这是提高政策绩效,更新政策的一个关键环节。 第二节政策监控的功能活动 政策监控是政策过程的一个基本环节,它制约或影响着其他各政策环节。它本身是 个动态的过程,在政策过程中起着信息反馈的作用,由政策监督、政策控制、政策调整等 功能活动所组成。在该节中,我们将简要讨论政策监控的这几个功能活动环节的内容及程 序 政策监督
4 政策只有在被采纳并付诸实施之后，才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。但 是，由于种种原因，如执行者的认识水平、价值取向、个人及其所代表的利益、偏好等， 经常使得政策在执行过程之中被误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗等现象。在此，政 策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预 期目标，或者发现预期目标与实现效果之间的反差，并找出其中的原因。如果是因为预期 目标太高而根本不可能实现，就必须调整目标以适应现实的条件；如果目标是正确的、可 行的却没有实现，问题就必然出在执行过程中，如果是执行不力，则需要加大执行力度； 如果具体方法或步骤有误，则需要作相应的调整等。 ３．实现政策的调整与完善 客观外部世界总是处不断的发展变化之中，而人的认识尽管也可能随之而逐渐深化， 总是落后于外部世界的发展变化的。政策作为人的认识的产物，一旦制定出来并付诸实施 之后，都要保持相对稳定不变，此即政策的滞后性。它不仅是指政策的变动滞后于人的认 识的深化，而且更是指政策的变动滞后于外部世界的发展变化。尽管如此，如果政策的滞 后变动超过了一定的限度，就必然是有害的。因此，政策必须随着外部世界的变化和人的 认识的深化而做出调整，只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合 以便产生良好的绩效。在这个方面，政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、 认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。前文所提到的我 国的改革开放的政策，就经历了这样一个逐步调整、发展与完善的过程。 ４．促使政策终结 所有政策都具有时效性这一特征。在政策过程中，政策的时效性是一种常见的现象， 即原来适用的政策由于客观条件或政策环境的变化因而不再符合现实需要了。其中的许多 情况就不是仅仅做出政策调整就能解决的，相反，这里所涉及的是进行政策终结的问题。 例如，在为期十年的“文化大革命”中，决策者们以“无产阶级专政下继续革命”的理论 为指导，制定了以“阶级斗争为纲”的路线，制定了许多错误的政策，使政策运行无序， 经济几乎崩溃、社会陷入混乱之中，给我国的革命和建设事业造成了惨重的损失，给未来 也蒙上了一层浓重的阴影。对此，就不是政策调整的问题，而是政策终结的问题，即坚决 而又审慎地废除那些错误的、无效的或是多余的政策。需要注意的是，政策监控的作用不 在于具体实施政策的终结，而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策， 及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。这是提高政策绩效，更 新政策的一个关键环节。策终结的实现。这是提高政策绩效，更新政策的一个关键环节。 第二节 政策监控的功能活动 政策监控是政策过程的一个基本环节，它制约或影响着其他各政策环节。它本身是一 个动态的过程，在政策过程中起着信息反馈的作用，由政策监督、政策控制、政策调整等 功能活动所组成。在该节中，我们将简要讨论政策监控的这几个功能活动环节的内容及程 序。 一、政策监督
政策监督,指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包 括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。 政策监督应具备四个基本条件:第一,建立必要的制度、法规,明确职责。这是形成 政策监控的依据问题,有了一定的法规制度,明确了政策主体的职责,政策监督就有了依 据:第二,政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通,即通过各种监督机构或机制 及时了解政策系统运行了解掌握政策问题和政策目标,使监督有明确的标准:第三,在机 构设置上保持监督机构的独立性,只有不受掣肘,才能勇于监督,敢于提出异议:第四 对监督对象有影响权,影响权包括对违反制度、法规和政策者加以处罚和责令其纠正政策 过程中的各种错误和偏差的权力 政策监督活动贯穿于整个政策过程之中,它的内容包括对政策制定、执行、评估及终 结的监督等。下面分别对这些内容加以简要介绍 1.对政策制定活动的监督 在过去的半个世纪里,有相当部分的学术研究表明,官僚们能够转而为狭隘的集团利 益服务。有人证实,行政官员中存在着一种同现存政策结合并抗拒可能带来组织变化的创 议的趋势。相应地,行政决策可能被排除了重要决策标准的技术取向所支配。托马斯·麦 加里蒂( Thomas McGarity)在对几项行政机关的研究的基础上,注意到“技术官僚的理性 倾向于在决策过程的早期阶段缩小选择的范围并且排斥后来出现的新的选择,问题的规定 性本身就可能取消了选择机会。”①这说明由于决策者的有限理性、决策者个人及其所代表 的集团或党派的利益与偏好不同,也由于决策者所掌握的信息有限、以有限的甚至是错误 的知识体系或价值体系为指导,决策者所制定出的任何一项政策都有可能是不完善的。 以我国的电信业改革为例。中国的电信业过去一直由政府垄断,现在成为试图放开的 行业。信息产业部对电信企业进行了重组,将国家主体电信企业“中国邮电电信总局”从 纵向上分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国卫星通讯集团公司和中国寻 呼通讯集团公司:同时实行政企分开,信息产业部与各电信公司脱离了经济和隶属关系。 应该说,这种改组从专业化方面加强了纵向垄断,没有解决竞争问题,以致反映在行业政 策上,电信企业利用独占网络的特权制定高资费,不允许其他竞争者低价租用网络,对寻 呼、信息服务和互联网等业务的经营者收取很高的专线和中断线资费,阻碍了电信、计算 机和电视三网合一。毫无疑问,这些垄断行业的高资费政策,损害了公共利益,从价值取 向来说,偏离了“公共”原则。② 决策者对国内外形势的不完全正确的认识等因素也影响着决策的科学性。同时,由于 决策者在制定政策时,可能没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序,所以制定出的 政策不合法。如一些地方政策以保护主义为价值取向,制定出一些损害“公共利益”的公 共政策,对本地区资源和市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门和本地区利 益,人为设置市场障碍,防止外地同行业竞争进入等。陕西某县出台过一项政策,规定非 本县生产的香烟,一律按“走私烟”处理。无独有偶,重庆有一个县公开禁止外地化肥进 ①[美]威廉·F·韦斯特,控制官僚.重庆:重庆出版社,2001:179页 ③中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编.中国公共政策 分析(2001年卷).北京:中国社会科学出版社,2001:13页
5 政策监督，指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包 括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。 政策监督应具备四个基本条件：第一，建立必要的制度、法规，明确职责。这是形成 政策监控的依据问题，有了一定的法规制度，明确了政策主体的职责，政策监督就有了依 据；第二，政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通，即通过各种监督机构或机制 及时了解政策系统运行了解掌握政策问题和政策目标，使监督有明确的标准；第三，在机 构设置上保持监督机构的独立性，只有不受掣肘，才能勇于监督，敢于提出异议；第四， 对监督对象有影响权，影响权包括对违反制度、法规和政策者加以处罚和责令其纠正政策 过程中的各种错误和偏差的权力。 政策监督活动贯穿于整个政策过程之中，它的内容包括对政策制定、执行、评估及终 结的监督等。下面分别对这些内容加以简要介绍。 1． 对政策制定活动的监督 在过去的半个世纪里，有相当部分的学术研究表明，官僚们能够转而为狭隘的集团利 益服务。有人证实，行政官员中存在着一种同现存政策结合并抗拒可能带来组织变化的创 议的趋势。相应地，行政决策可能被排除了重要决策标准的技术取向所支配。托马斯·麦 加里蒂（Thomas McGarity）在对几项行政机关的研究的基础上，注意到“技术官僚的理性 倾向于在决策过程的早期阶段缩小选择的范围并且排斥后来出现的新的选择，问题的规定 性本身就可能取消了选择机会。”①这说明由于决策者的有限理性、决策者个人及其所代表 的集团或党派的利益与偏好不同，也由于决策者所掌握的信息有限、以有限的甚至是错误 的知识体系或价值体系为指导，决策者所制定出的任何一项政策都有可能是不完善的。 以我国的电信业改革为例。中国的电信业过去一直由政府垄断，现在成为试图放开的 行业。信息产业部对电信企业进行了重组，将国家主体电信企业“中国邮电电信总局”从 纵向上分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国卫星通讯集团公司和中国寻 呼通讯集团公司；同时实行政企分开，信息产业部与各电信公司脱离了经济和隶属关系。 应该说，这种改组从专业化方面加强了纵向垄断，没有解决竞争问题，以致反映在行业政 策上，电信企业利用独占网络的特权制定高资费，不允许其他竞争者低价租用网络，对寻 呼、信息服务和互联网等业务的经营者收取很高的专线和中断线资费，阻碍了电信、计算 机和电视三网合一。毫无疑问，这些垄断行业的高资费政策，损害了公共利益，从价值取 向来说，偏离了“公共”原则。② 决策者对国内外形势的不完全正确的认识等因素也影响着决策的科学性。同时，由于 决策者在制定政策时，可能没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序，所以制定出的 政策不合法。如一些地方政策以保护主义为价值取向，制定出一些损害“公共利益”的公 共政策，对本地区资源和市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门和本地区利 益，人为设置市场障碍，防止外地同行业竞争进入等。陕西某县出台过一项政策，规定非 本县生产的香烟，一律按“走私烟”处理。无独有偶，重庆有一个县公开禁止外地化肥进 ① [美] 威廉·F·韦斯特. 控制官僚.重庆：重庆出版社，2001：179 页. ② 中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编.中国公共政策 分析（2001 年卷）. 北京：中国社会科学出版社，2001：13 页
入本县;另一个县在工程招标中为保护本地建设单位,公开宣布县外另一家单位按法定程 序的中标作废。当法院做出判决后,县里有的领导还公然否定判决。①正如林德布洛姆(林 布隆)所指出的:“极端的推崇冷静、不带感情因素的分析到极限,而且又独断所有的决 定权,这才是非理性的。”②对于这类政策的制定过程及其活动必须进行有效的监督,以保 证政策制定的质量 2对政策执行活动的监督 制定政策并不能保证其实施与目标一致,因为政策行为所带来的后果永远无法完全预 知,因此,在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。③ 在某种意义上,每项公共政策的实施可以用苗圃中栽植的幼苗做比喻。幼苗可能经历 很大的自然变化,其结果可能长成一棵小树,也可能长成一棵大树。但是,幼苗一旦栽入 土中,要想让它照预期成长起来,就需要水、养分和培植。如果任其自然生长,这棵幼苗 的前途就不确定。政策的实施也是如此。在美国,一项政策一旦制定出来,国会对其结果 通常只是粗粗阅过,把有关职责交到官僚机构手里便了事。因此,拉雷·N·格斯顿认 为:国会监督的缺乏常常妨碍政策的实施。⊕实际上,政策建议可以看作是对政策行为同政 策结果之间关系的一种假设:若在时刻T1发生行为A,则在时刻T2产生结果O。所有假 设无疑都是建立在关于原因和结果的先前的经验和假设的基础之上的,如果不用其后的结 果进行验证,这些至多只是经验推测罢了。③ 在现实生活中,政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。政策若得不 到贯彻实施,那么,它所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现。我们知 道,影响政策有效执行的因素主要有:政策问题的特性、政策本身的因素、以及政策以外 的因素(如执行人员的素质与工作态度、执行机关的特性、机关组织间的沟通与协调) 对政策行为进行监督主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案,监督检查政策是否 得到贯彻执行,各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况,及时发现和纠正一切 违背政策目标的行为,提高政策实施的效率,确保政策目标的顺利实现。威廉·F·韦斯特 指出:无论是主动的还是反应式的立法监督,都可以因之而起到保护政策执行的完整性 防范立法机关以外的破坏性影响的作用。 3.对政策评估活动的监督 政策评估是迈向科学决策的重要一个环节。它的目的在于取得有关政策的效果、效益 和功能等方面的信息并进行判断以作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。而 政策监督则是监督主体对政策评估过程加以监督,以使评估活动能更好地发现政策偏差 并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。政策评估是一种反应性的经验, 如果要把一项实施不力或产生了不受欢迎的影响或非预计的结果的政策收回决策领域内 Φ中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编.中国公共政策 分析(2001年卷).北京:中国社会科学出版社,2001:14页 2[美]林布隆.政策制定过程.台北:九大文化股份有限公司,桂冠图书股份有限公司,1991:183页 [美]威廉·N·邓恩,公共政策分析导论(第二版),北京:中国人民大学出版社,2002:362-363页 [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定一—程序和原理.重庆:重庆出版社,2001:126-128页 [美]威廉·N·邓恩,公共政策分析导论(第二版),北京:中国人民大学出版社,2002:363页 [美]威廉·F·韦斯特.控制官僚重庆:重庆出版社,2001:179页
6 入本县；另一个县在工程招标中为保护本地建设单位，公开宣布县外另一家单位按法定程 序的中标作废。当法院做出判决后，县里有的领导还公然否定判决。①正如林德布洛姆（林 布隆）所指出的：“极端的推崇冷静、不带感情因素的分析到极限，而且又独断所有的决 定权，这才是非理性的。”②对于这类政策的制定过程及其活动必须进行有效的监督，以保 证政策制定的质量。 2. 对政策执行活动的监督 制定政策并不能保证其实施与目标一致，因为政策行为所带来的后果永远无法完全预 知，因此，在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。③ 在某种意义上，每项公共政策的实施可以用苗圃中栽植的幼苗做比喻。幼苗可能经历 很大的自然变化，其结果可能长成一棵小树，也可能长成一棵大树。但是，幼苗一旦栽入 土中，要想让它照预期成长起来，就需要水、养分和培植。如果任其自然生长，这棵幼苗 的前途就不确定。政策的实施也是如此。在美国，一项政策一旦制定出来，国会对其结果 通常只是粗粗阅过，把有关职责交到官僚机构手里便了事。因此，拉雷·N·格斯顿认 为：国会监督的缺乏常常妨碍政策的实施。④实际上，政策建议可以看作是对政策行为同政 策结果之间关系的一种假设：若在时刻 T1 发生行为 A，则在时刻 T2 产生结果 O。所有假 设无疑都是建立在关于原因和结果的先前的经验和假设的基础之上的，如果不用其后的结 果进行验证，这些至多只是经验推测罢了。⑤ 在现实生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。政策若得不 到贯彻实施，那么，它所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现。我们知 道，影响政策有效执行的因素主要有：政策问题的特性、政策本身的因素、以及政策以外 的因素（如执行人员的素质与工作态度、执行机关的特性、机关组织间的沟通与协调）。 对政策行为进行监督主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案，监督检查政策是否 得到贯彻执行，各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切 违背政策目标的行为，提高政策实施的效率，确保政策目标的顺利实现。威廉·F·韦斯特 指出：无论是主动的还是反应式的立法监督，都可以因之而起到保护政策执行的完整性， 防范立法机关以外的破坏性影响的作用。⑥ 3. 对政策评估活动的监督 政策评估是迈向科学决策的重要一个环节。它的目的在于取得有关政策的效果、效益 和功能等方面的信息并进行判断以作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。而 政策监督则是监督主体对政策评估过程加以监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差， 并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。政策评估是一种反应性的经验， 如果要把一项实施不力或产生了不受欢迎的影响或非预计的结果的政策收回决策领域内， ① 中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编.中国公共政策 分析（2001 年卷）.北京：中国社会科学出版社，2001：14 页. ② [美]林布隆. 政策制定过程.台北：九大文化股份有限公司，桂冠图书股份有限公司，1991：183 页. ③ [美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第二版）.北京：中国人民大学出版社，2002：362－363 页. ④ [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理.重庆：重庆出版社，2001：126－128 页. ⑤ [美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第二版）.北京：中国人民大学出版社，2002：363 页. ⑥ [美]威廉·F·韦斯特.控制官僚.重庆：重庆出版社，2001：179 页
这是最后的重要机会。政策评估是制定政策过程的有力工具,因为它具有对政策制定者曾 经认为已经解决的问题进行再度设计的可能性。在民主国家,政策评估对政策制定的义务 和随后的实施产生的利弊提供了检查方法。如果没有政策评估工作,就无法对政策的可靠 性、实施人员的责任以及政策制定机构的职责做出判断。①从这个意义上说,政策评估本身 就是一种监督活动。 但是,政策评估在世界各国刚刚起步,我国的政策评估工作也面临许多问题和困难 是政策过程中的一个薄弱环节。政策评估的真正目的往往被歪曲,其评估行动和评估结果 的有效性令人生疑。有时进行评估的初始目的在于证明其效果,而对政策的负效应避而不 估,把评估作为沽名钓誉的手段:有时进行评估的意图在于使效果不佳、绩效不良的政策 合理化:有时则以评估来掩饰决策的失败或错失;有时借评估来攻击与自己偏好不一致的 政策,而不顾其效果。可见,虽然评价者承担着“客观的”任务,但他们的工作自始至终 都带有自己的价值观、标准和目的,在确定一项政策的影响时,有时欠缺公平的标准。②所 以,就有必要对政策评估本身进行监督,使其在预计轨道上运行,以达到完善公共政策的 预期效果 4对政策终结的监督 政策终结是政策运作过程的最后一个环节,也是政策更新、政策发展的逻辑起点。及 时地终止一项多余的、无效、或已完成使命的政策,有助于提高政策的绩效。如果没有政 策终结,将失去政策的严肃性,从这个意义上说,对政策终结的监督实际上是对政策严肃 性的保证。 总之,政策监督的对象是整个政策系统的运行,政策监督活动是政策主体对各政策环 节运行情况的信息反馈,它的作用贯穿于政策全过程,各项监督活动是互相联系、不可分 割的,它们共同为提高政策制定和执行的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。 、政策控制 1.政策控制的概念 政策控制的概念及方法来自于控制论和管理学。控制论的创始人维纳在《人有人的用 处》一书中说:“控制论包含着沟通与控制。”控制论所关心的是复杂的信息流。虽然它 主要被应用于机械工程问题,但它的反馈、控制和调节的模型对生物和社会系统也有意 义。“控制职能是从事于对业绩的衡量与校正,以便确保企业目标和为达到目标所制定的 计划得以实现”。③舵手的例子说明了控制职能的最重要、最有用的含义一一维持朝向目标 的航向 政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中,为了保证政策的权威性、 合法性和政策的有效执行,达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发 现与纠正的行为 ①[美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定一—程序和原理.重庆:重庆出版社,2001:130-132页 [美拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理,重庆:重庆出版社,2001:132页 3[美]哈罗德孔茨、海因茨·韦里克著管理学(第9版).北京:经济科学出版社,1993:552页 [美]弗莱蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克,组织与管理一—系统方法与权变方法(第4版) 北京:中国社会科学出版社,2000:626页
7 这是最后的重要机会。政策评估是制定政策过程的有力工具，因为它具有对政策制定者曾 经认为已经解决的问题进行再度设计的可能性。在民主国家，政策评估对政策制定的义务 和随后的实施产生的利弊提供了检查方法。如果没有政策评估工作，就无法对政策的可靠 性、实施人员的责任以及政策制定机构的职责做出判断。①从这个意义上说，政策评估本身 就是一种监督活动。 但是，政策评估在世界各国刚刚起步，我国的政策评估工作也面临许多问题和困难， 是政策过程中的一个薄弱环节。政策评估的真正目的往往被歪曲，其评估行动和评估结果 的有效性令人生疑。有时进行评估的初始目的在于证明其效果，而对政策的负效应避而不 估，把评估作为沽名钓誉的手段；有时进行评估的意图在于使效果不佳、绩效不良的政策 合理化；有时则以评估来掩饰决策的失败或错失；有时借评估来攻击与自己偏好不一致的 政策，而不顾其效果。可见，虽然评价者承担着“客观的”任务，但他们的工作自始至终 都带有自己的价值观、标准和目的，在确定一项政策的影响时，有时欠缺公平的标准。②所 以，就有必要对政策评估本身进行监督，使其在预计轨道上运行，以达到完善公共政策的 预期效果。 4. 对政策终结的监督 政策终结是政策运作过程的最后一个环节，也是政策更新、政策发展的逻辑起点。及 时地终止一项多余的、无效、或已完成使命的政策，有助于提高政策的绩效。如果没有政 策终结，将失去政策的严肃性，从这个意义上说，对政策终结的监督实际上是对政策严肃 性的保证。 总之，政策监督的对象是整个政策系统的运行，政策监督活动是政策主体对各政策环 节运行情况的信息反馈，它的作用贯穿于政策全过程，各项监督活动是互相联系、不可分 割的，它们共同为提高政策制定和执行的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。 二、政策控制 1．政策控制的概念 政策控制的概念及方法来自于控制论和管理学。控制论的创始人维纳在《人有人的用 处》一书中说：“控制论包含着沟通与控制。”控制论所关心的是复杂的信息流。虽然它 主要被应用于机械工程问题，但它的反馈、控制和调节的模型对生物和社会系统也有意 义。“控制职能是从事于对业绩的衡量与校正，以便确保企业目标和为达到目标所制定的 计划得以实现”。③舵手的例子说明了控制职能的最重要、最有用的含义——维持朝向目标 的航向。④ 政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、 合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发 现与纠正的行为。 ① [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理. 重庆：重庆出版社，2001： 130－132 页. ② [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理.重庆：重庆出版社，2001：132 页. ③ [美]哈罗德.孔茨、海因茨·韦里克著.管理学(第 9 版).北京:经济科学出版社,1993:552 页. ④ [美]弗莱蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克.组织与管理——系统方法与权变方法(第 4 版) . 北京：中国社会科学出版社，2000：626 页
在政策过程中实施控制的目的是为了保证制定出来的政策能够顺利、忠实地得到贯彻 和落实。无论计划做得再完备、再周密,在执行过程中都会出现一些难以预料的情况。实 际工作中出现的偏差,要么需要服从计划,纠正工作偏差;要么需要根据实际情况,纠正 计划。控制是改进工作的有效手段。控制的实质是对实际活动的反馈所做出的反应。如果 没有控制,人们就不了解真实情况,工作无法改进,就难以保证正确的工作方向,无法实 现政策目标 2.政策控制的分类 (1)按性质的不同,政策控制可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监 控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息,发现偏差,分析偏差产生的原因,并采取纠正 偏差的活动。这是一种最主要的控制形式,但这种控制形式有一个十分明显得局限性,即 时滞问题一一从发现偏差到纠正偏差之间有一个时间滞差,因此,往往使纠正偏差错过时 机,或者客观情况发生变化,影响纠偏的效果。前馈控制正好克服反馈控制的这一缺陷, 它是不断利用最新的有用信息进行预测,把所期望的结果与预测的结果进行比较,从而事 先制订纠偏措施,使实际绩效与期望的结果相一致。 (2)按照控制人员与控制对象的关系,政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制 的概念是相对于决策分权化而言的。如前所述,在政策监控过程中,由于监控主体获得信 息的有限性,对政策执行过程的反馈信息具有一个十分明显得局限性(即时滞问题),因 而容易错过纠正偏差的时机,或者跟不上客观情况的变化,影响纠偏的效果。因此,政策 监控主体往往会把控制权力下放给各政策执行主体,这样实际上实施的就是间接监控。间 接监控有一个前提条件,即被授权执行监控的一方与授权方有一个一致的价值系统。否 则,监控主体就将进行直接控制,即保留集中控制,保留决策权,对政策各环节进行时时 监控,以全面掌握政策系统运行情况,及时控制政策发展方向。 2.政策控制的程序 政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的,即确立标准、衡量绩效和纠正 偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示 预期绩 实际绩 实际绩效的衡 实际绩效与标准的比 执行纠编措 纠编措施的方分析偏差产生原 发现确定偏 图1政策控制的程序 ①间接控制的概念对于决策分权化(职权和职责授予下面的组织等级)之类的管理哲学,具有重大意义。 如果管理群体对有关的组织事项大体上有一个一致的价值系统,那么高层管理部门的成员即可把决策下 放,并且有理由相信其结果将会符合他们的期望。这就是说,决策有如他们自己做出的一样。一一转引自 [美]弗莱蒙特·E·卡斯特,詹姆斯·E·罗森茨韦克.组织与管理—一系统方法与权变方法(第4版) 北京:中国社会科学出版社,20004637页
8 在政策过程中实施控制的目的是为了保证制定出来的政策能够顺利、忠实地得到贯彻 和落实。无论计划做得再完备、再周密，在执行过程中都会出现一些难以预料的情况。实 际工作中出现的偏差，要么需要服从计划，纠正工作偏差；要么需要根据实际情况，纠正 计划。控制是改进工作的有效手段。控制的实质是对实际活动的反馈所做出的反应。如果 没有控制，人们就不了解真实情况，工作无法改进，就难以保证正确的工作方向，无法实 现政策目标。 2．政策控制的分类 （1）按性质的不同，政策控制可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监 控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正 偏差的活动。这是一种最主要的控制形式，但这种控制形式有一个十分明显得局限性，即 时滞问题——从发现偏差到纠正偏差之间有一个时间滞差，因此，往往使纠正偏差错过时 机，或者客观情况发生变化，影响纠偏的效果。前馈控制正好克服反馈控制的这一缺陷， 它是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事 先制订纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。 （2）按照控制人员与控制对象的关系，政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制 的概念是相对于决策分权化而言的。如前所述，在政策监控过程中，由于监控主体获得信 息的有限性，对政策执行过程的反馈信息具有一个十分明显得局限性（即时滞问题），因 而容易错过纠正偏差的时机，或者跟不上客观情况的变化，影响纠偏的效果。因此，政策 监控主体往往会把控制权力下放给各政策执行主体，这样实际上实施的就是间接监控。间 接监控有一个前提条件，即被授权执行监控的一方与授权方有一个一致的价值系统。①否 则，监控主体就将进行直接控制，即保留集中控制，保留决策权，对政策各环节进行时时 监控，以全面掌握政策系统运行情况，及时控制政策发展方向。 2．政策控制的程序 政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正 偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示 图 1 政策控制的程序 ① 间接控制的概念对于决策分权化（职权和职责授予下面的组织等级）之类的管理哲学，具有重大意义。 如果管理群体对有关的组织事项大体上有一个一致的价值系统，那么高层管理部门的成员即可把决策下 放，并且有理由相信其结果将会符合他们的期望。这就是说，决策有如他们自己做出的一样。——转引自 [美]弗莱蒙特·E·卡斯特，詹姆斯·E·罗森茨韦克. 组织与管理——系统方法与权变方法（第 4 版）. 北京：中国社会科学出版社，2000： 637 页. 预期绩 效 实际绩 效 实际绩效的衡 量 实际绩效与标准的比 较 执行纠编措 施 纠编措施的方 案 分析偏差产生原 因 发现确定偏 差
(1)确立标准。标准是衡量政策的实际效果即绩效的尺度。政策控制的目的是保证政策 的顺利运行,以取得预期的目标。因而政策目标是政策控制的最根本的标准,控制的标准 来源于政策目标。但政策目标是较为一般化的,因而往往不能直接变成或翻译成控制标 准。因此,必须将其具体化,才能成为控制的标准。也就是说,可以将一般的政策目标变 成一系列的具体指标。常用的控制标准有实物标准、成本标准、资本标准、收益标准等 (2)衡量绩效。理想的政策控制是采用前馈控制即在实际偏差出现前预见到它们,并 预先采取纠偏的应对措施。但是在实际的政策过程中,由于各种主客观条件的限制,使得 我们很难做到这一点。因此,必须在政策的实际运行过程中,随时监控政策运行的情况, 衡量政策的实际绩效,将实际结果与预定的目标或期望的结果加以比较,及时发现偏差 衡量政策绩效的准确与否,既取决于标准是否合理,也取决于是否找到合适的衡量、评价 方法。必须注意,不应把实际的政策效果理解为最后的政策结果,有时它可能仅是一种阶 段性的成果,或由中间状况推测出的结果。政策控制不仅仅是对最终的政策结果的纠正 也包括对中间过程中出现的问题的纠正。 (3)纠正偏差。这一环节包括确定偏差的类型、程序,找出偏差产生的原因,并采取 纠正偏差的措施。政策在实际运行中产生的原因是各种各样的,也许是政策的环境发生了 改变,也许是目标不恰当:也许是执行组织或人员执行不力或协调不够:也许是资金财 力、人力不足;如此等等。在找出偏差产生的原因之后,必须采取行之有效的办法来加以 纠正,对政策加以调整(这是我们下面要讨论的问题) 3.控制的循环 政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握,及 时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距,并分析产生差距的原因,最后决定是 重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见,政策控制并不是一 个单向的不可逆的过程,而是一个永无止境的循环。这种循环关系可以通过下面这个示意 图以简化的方式表现出来: 制定规划 采取调整行动 观察绩效 分析绩效 图2政策控制循环图 其中,制定规划是将政策内容化为可操作的实施细则的过程,也是进行政策控制的标 准,它包括明确执行者及其职责、制定实施步骤和程序、预算实施成本(如人力、财力、 物力、技术资源)等。将政策规划付储实施之后,控制者便根据政策规划,通过信息反馈 系统对执行过程进行监视,及时掌握该规划所产生的实际效果,然后进入分析阶段。实际 绩效可能会超过原先所定的标准,这说明以前的标准过低,那就必须调整政策规划提高标
9 （1）确立标准。标准是衡量政策的实际效果即绩效的尺度。政策控制的目的是保证政策 的顺利运行，以取得预期的目标。因而政策目标是政策控制的最根本的标准，控制的标准 来源于政策目标。但政策目标是较为一般化的，因而往往不能直接变成或翻译成控制标 准。因此，必须将其具体化，才能成为控制的标准。也就是说，可以将一般的政策目标变 成一系列的具体指标。常用的控制标准有实物标准、成本标准、资本标准、收益标准等 等。 （2）衡量绩效。理想的政策控制是采用前馈控制即在实际偏差出现前预见到它们，并 预先采取纠偏的应对措施。但是在实际的政策过程中，由于各种主客观条件的限制，使得 我们很难做到这一点。因此，必须在政策的实际运行过程中，随时监控政策运行的情况， 衡量政策的实际绩效，将实际结果与预定的目标或期望的结果加以比较，及时发现偏差。 衡量政策绩效的准确与否，既取决于标准是否合理，也取决于是否找到合适的衡量、评价 方法。必须注意，不应把实际的政策效果理解为最后的政策结果，有时它可能仅是一种阶 段性的成果，或由中间状况推测出的结果。政策控制不仅仅是对最终的政策结果的纠正， 也包括对中间过程中出现的问题的纠正。 （3）纠正偏差。这一环节包括确定偏差的类型、程序，找出偏差产生的原因，并采取 纠正偏差的措施。政策在实际运行中产生的原因是各种各样的，也许是政策的环境发生了 改变，也许是目标不恰当；也许是执行组织或人员执行不力或协调不够；也许是资金财 力、人力不足；如此等等。在找出偏差产生的原因之后，必须采取行之有效的办法来加以 纠正，对政策加以调整（这是我们下面要讨论的问题）。 3．控制的循环 政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握，及 时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，最后决定是 重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见，政策控制并不是一 个单向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。这种循环关系可以通过下面这个示意 图以简化的方式表现出来： 制定规划 采取调整行动 观察绩效 分析绩效 图 2 政策控制循环图 其中，制定规划是将政策内容化为可操作的实施细则的过程，也是进行政策控制的标 准，它包括明确执行者及其职责、制定实施步骤和程序、预算实施成本（如人力、财力、 物力、技术资源）等。将政策规划付储实施之后，控制者便根据政策规划，通过信息反馈 系统对执行过程进行监视，及时掌握该规划所产生的实际效果，然后进入分析阶段。实际 绩效可能会超过原先所定的标准，这说明以前的标准过低，那就必须调整政策规划提高标
准:实际绩效如果比预期绩效益差,此时就必须分析造成差异的具体原因:如果原因在于 执行不力,那么就可以重新调配资源以提高绩效;如果原因在于政策规划本身将标准定的 过高,则需降低标准:此外,还有一种情况是,通过实施发现制定的政策根本就不可行或 是错误的,那就必须及时终止该项政策,以避免更大的损失和浪费,这主要取决于政策环 境所提供的条件。这样就完成了一轮循环并进入下一轮新的循环 三、政策调整 经过合法化了的政策在被采纳之后付诸实施,政策监控就随之而进入对执行过程的监 督和控制,对政策实施所产生的实际结果与预期目标进行比较,发现二者之间的偏差,并分 析产生偏差的具体原因,这样就为有关部门进行政策调整作好了准备。所谓的政策调整, 也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行(尤其是政策执行的效果)的反馈信 息的基础上,对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展,以便 达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说,是政策方案的重新制定和执行的过 程,或更准确地说,是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。林德布洛姆在《政策制 定过程》一书中说过:“我们将政策制定视为一个没有起始、结束且界线极为模糊的一个 相当复杂的分析性及政治性的过程。” 1.政策调整的内容 政策调整的内容多种多样,主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重 拟定等方面: 第一,随着政策过程由制定到监控等环节的推进,人们可能发现对问题原有的认识并 不全面,问题的某些重要方面或边界条件可能被忽视,环境的变化可能改变了问题的性 质。因此,在这一阶段有必要根据已掌握的新信息,对政策问题加以再认识和重新界定 第二,政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确 化,根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。当政策目标被实践证明过于超出或 低于实际条件的要求,有时甚至严重脱离政策实际,就必须采取措施对政策目标进行必要 的调整,或降低目标要求,或减少目标个数,或改变目标时限,从而使经过调整的新目标 符合客观实际。 第三,对政策方案加以修正、补充和完善,甚至重新制定,这有多种情况:对基本可 行的方案加以修正,使之更加合理和适应变化了的现实;拓宽原有方案的适应范围或加强 应付紧急事态能力:对证明基本事行不通的方案加以重新制定。例如,国有股减持方案出 台之后,经过一段时间的实施,股市未涨反跌,大部分股民用脚投票对该政策方案表示反 对,有关部门不得不停止执行该方案,进行调整 第四,对政策效力的调整。对政策效力即政策发挥作用的范围和程度进行扩展或限 制,如:原来作为实验的政策方案由于试验成功具有可行性,所以将其推广。 第五,对政策主体、客体的调整。政策的实施是一个动态的过程,其主体总是处于不 断地变化之中,有些客体也处于变化之中,为保证政策运行的连续性须及时调整政策主 体:为保证政策的针对性,也须及时调整政策的客体。① ①刘春.公共政策概论.北京:当代世界出版社,20004168、171页
10 准；实际绩效如果比预期绩效益差，此时就必须分析造成差异的具体原因；如果原因在于 执行不力，那么就可以重新调配资源以提高绩效；如果原因在于政策规划本身将标准定的 过高，则需降低标准；此外，还有一种情况是，通过实施发现制定的政策根本就不可行或 是错误的，那就必须及时终止该项政策，以避免更大的损失和浪费，这主要取决于政策环 境所提供的条件。这样就完成了一轮循环并进入下一轮新的循环。 三、政策调整 经过合法化了的政策在被采纳之后付诸实施，政策监控就随之而进入对执行过程的监 督和控制，对政策实施所产生的实际结果与预期目标进行比较，发现二者之间的偏差,并分 析产生偏差的具体原因，这样就为有关部门进行政策调整作好了准备。所谓的政策调整， 也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信 息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便 达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说，是政策方案的重新制定和执行的过 程，或更准确地说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。林德布洛姆在《政策制 定过程》一书中说过：“我们将政策制定视为一个没有起始、结束且界线极为模糊的一个 相当复杂的分析性及政治性的过程。” 1．政策调整的内容 政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新 拟定等方面： 第一，随着政策过程由制定到监控等环节的推进，人们可能发现对问题原有的认识并 不全面，问题的某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化可能改变了问题的性 质。因此，在这一阶段有必要根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。 第二，政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确 化，根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。当政策目标被实践证明过于超出或 低于实际条件的要求，有时甚至严重脱离政策实际，就必须采取措施对政策目标进行必要 的调整，或降低目标要求，或减少目标个数，或改变目标时限，从而使经过调整的新目标 符合客观实际。 第三，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定，这有多种情况：对基本可 行的方案加以修正，使之更加合理和适应变化了的现实；拓宽原有方案的适应范围或加强 应付紧急事态能力；对证明基本事行不通的方案加以重新制定。例如，国有股减持方案出 台之后，经过一段时间的实施，股市未涨反跌，大部分股民用脚投票对该政策方案表示反 对，有关部门不得不停止执行该方案，进行调整。 第四，对政策效力的调整。对政策效力即政策发挥作用的范围和程度进行扩展或限 制，如：原来作为实验的政策方案由于试验成功具有可行性，所以将其推广。 第五，对政策主体、客体的调整。政策的实施是一个动态的过程，其主体总是处于不 断地变化之中，有些客体也处于变化之中，为保证政策运行的连续性须及时调整政策主 体；为保证政策的针对性，也须及时调整政策的客体。① ① 刘春.公共政策概论. 北京：当代世界出版社，2000：168、171 页