第九章政策终结与周期 政策终结( policy termination)是政策周期过程的最后一环,但也被认为是承上启下的 环。近10年来,政策终结成为政策科学研究的一个热点;政策周期理论,则把政策制定、 政策执行、政策评估、政策监控和政策终结的过程视为-一个政策周期( policy cycle),而政 治(政策)一经济周期理论则力求说明政策周期与经济周期之间存在着密切的关系:最后 从政策的长期发展看,不同的国家或地区、不同的公共部门都会形成自己独特的政策变化模 式,这是政策变化( policy change)理论所要探讨的 第一节政策终结 决策者在政策评估获得政策结果的信息后,必须对的政策去向做出判断和选择:是继续 调整这项政策,还是终止该政策?如果决定终止,这就意味着该政策生命的结束。及时地终 止一项多余的、无效的或已完成使命的政策,有助于提高政策的绩效 政策终结概述 1.政策终结研究的兴起 一直到20世纪90年代初,政策终结的研究在政策科学的发源地美国都是很少的。随着 美国1994年国会大选使民主党凭借一篇关于精简政府的竞选纲领获得了两院的控制权以及 其后美国再造政府运动的推展,需要终结的机构和过时的政策法规的增多,美国的研究者和 政府官员都认识到了终结在美国政策研究和实践中的重要地位。①政策终结的研究在美国开 始受到人们的重视,丹尼尔斯( Mark r daniels)在《公共项目的终结》一书中,对美国政 策终结的研究的发展进行了回顾,我们不妨作简要的介绍。② 1976年,《政策科学》杂志出版了关于政策终结的一期特刊。③作为这一特刊的编辑,巴 达克( Eugene bardach)在导言守首次力图对政策终结为什么出现、如何出现以及会遇到何 种障碍等问题做出概括。他的“作为一种政治过程的政策终结”一文是这期特刊的主要文章 该文对“终结的形式,由谁支持终结,为什么终结很少被接受,怎样减轻终结的困难”等问 题作了分析,他将终结看作政策采纳的一种特殊场合——采纳政策A,就意味着终结政策B。 在这期杂志中,有本恩( Robert behn)的一篇关于“马赛诸塞公共培训学校的终结” 的文章,通过对这一成功政策终结案例的研究,他提出了关于政策和组织终结的12点建议 对政策终结研究领域最有影响的人物还有考夫曼( Herbert Kaufman)和狄龙( P Deleon) 等人。考夫曼在他的《政府组织是不朽的吗?》和《时间、机遇和组织》④两本著作中,考 察了组织的活动,通过对大量政府机构的数据分析和整理,他发现组织并不像有机体一样经 历“年轻、成熟、变老、最后死亡”的生命过程,组织在现实中生成和壮大,但是很少死亡 O Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York:M.E Sharp, Inc., 1997, p 12 2 See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc, 1997, pp 15-40 Policy Sciences 7, no 2 June 1976) Herbert Kaufman, Are Governmental Organizations Immortal? Washington, DC: Brookings, 1976, Time Chance And Organizations: Natural Selection in a Perilous Environment. Chatham, Nj: Chatham House, 1987
1 第九章 政策终结与周期 政策终结（policy termination）是政策周期过程的最后一环，但也被认为是承上启下的 一环。近 10 年来，政策终结成为政策科学研究的一个热点；政策周期理论，则把政策制定、 政策执行、政策评估、政策监控和政策终结的过程视为一个政策周期（policy cycle），而政 治（政策）—经济周期理论则力求说明政策周期与经济周期之间存在着密切的关系；最后， 从政策的长期发展看，不同的国家或地区、不同的公共部门都会形成自己独特的政策变化模 式，这是政策变化（policy change）理论所要探讨的。 第一节 政策终结 决策者在政策评估获得政策结果的信息后，必须对的政策去向做出判断和选择：是继续、 调整这项政策，还是终止该政策？如果决定终止，这就意味着该政策生命的结束。及时地终 止一项多余的、无效的或已完成使命的政策，有助于提高政策的绩效。 一、 政策终结概述 1．政策终结研究的兴起 一直到 20 世纪 90 年代初，政策终结的研究在政策科学的发源地美国都是很少的。随着 美国 1994 年国会大选使民主党凭借一篇关于精简政府的竞选纲领获得了两院的控制权以及 其后美国再造政府运动的推展，需要终结的机构和过时的政策法规的增多，美国的研究者和 政府官员都认识到了终结在美国政策研究和实践中的重要地位。①政策终结的研究在美国开 始受到人们的重视，丹尼尔斯（Mark R. Daniels）在《公共项目的终结》一书中，对美国政 策终结的研究的发展进行了回顾，我们不妨作简要的介绍。② 1976 年，《政策科学》杂志出版了关于政策终结的一期特刊。③作为这一特刊的编辑，巴 达克（Eugene Bardach）在导言守首次力图对政策终结为什么出现、如何出现以及会遇到何 种障碍等问题做出概括。他的“作为一种政治过程的政策终结”一文是这期特刊的主要文章。 该文对“终结的形式，由谁支持终结，为什么终结很少被接受，怎样减轻终结的困难”等问 题作了分析，他将终结看作政策采纳的一种特殊场合——采纳政策 A，就意味着终结政策 B。 在这期杂志中，有本恩（Robert Behn）的一篇关于“马赛诸塞公共培训学校的终结” 的文章，通过对这一成功政策终结案例的研究，他提出了关于政策和组织终结的 12 点建议。 对政策终结研究领域最有影响的人物还有考夫曼（Herbert Kaufman）和狄龙（P. Deleon） 等人。考夫曼在他的《政府组织是不朽的吗？》和《时间、机遇和组织》④两本著作中，考 察了组织的活动，通过对大量政府机构的数据分析和整理，他发现组织并不像有机体一样经 历“年轻、成熟、变老、最后死亡”的生命过程，组织在现实中生成和壮大，但是很少死亡。 ① Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, p 12. ② See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.15-40. ③ Policy Sciences 7, no.2 (June 1976). ④ Herbert Kaufman, Are Governmental Organizations Immortal? Washington, DC: Brookings,1976; Time, Chance And Organizations: Natural Selection in a Perilous Environment. Chatham, Nj: Chatham House, 1987
而公共组织比私营组织更难以在现实中终结,他认为,这是因为组织在发展中不断壮大,使 组织自身抵抗终结的能力不断增强,而这正是组织难以终结的根本原因。只有在组织保持活 动的能量和其他必要的资源流失以至于组织不再能适应环境时,组织才会死亡。考夫曼在组 织死亡的研究领域里建构起基本的理论框架。 德龙则提出了一个关于政策终结障碍的理论框架( termination obstacles framework),它 包括6种障碍:(1)心理上的抵触;(2)机构的持久性;(3)组织和机构对环境的适应性; (4)反终结的联盟;(5)法律程序上的障碍;(6)终结的高成本 这三位学者的理论成果为政策终结领域的其他学者提供了研究途径或概念框架,被应用 到具体的政策终结案例上。这已取得了一定的成果,如缪勒( Keith mueller)等人应用了考 夫曼的组织生命周期模型分析联邦卫生计划案例和地方政府重组的案例而诺里斯-蒂雷尔 ( norris- Tirrel)则应用了德龙的政策终结障碍的理论框架分析非营利机构的组织终结- 儿童伤残服务机构的解体。 新近的政策终结研究成果则体现在《国际公共行政学杂志》1997年的一期论政策终结 的专刊上,①这期专刊的名称是“公共政策和组织终结”,收入了5篇论文,它们全部建立 在先前论政策终结的文献特别是考夫曼和德龙的著作的基础上 2.政策终结的概念 从字面上看,终结是终止、结束之意。所有事物都有发生、发展到衰亡(终结)的过程 因而终结既是一种普遍的自然现象,也是一种普遍的社会现象,例如,死亡、退休、破产等 都是终结的表现。政策终结是一个专门的政策科学术语。从政策过程的阶段看,政策终结发 生在政策评估之后,是人们采取的一种政治行为,是提高政策绩效的一种政策行为。政策终 结不仅意味着旧政策的了结,而且标志着新政策的开始 什么是政策终结?国外学者下了不同的定义。德龙认为,政策终结是“政府当局对某一 特殊功能、计划、政策或组织,经过深入评估而加以结束或终止的过程”。丹尼尔斯认为, 德龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性,也不能应用于政府精简、削减预 算的终结行为上来。因此,丹尼尔斯给政策终结下了一个不同的定义:政策终结是对政府项 目、政策、组织的终结,也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。 关于终结与政策过程的关系,他指出:政策终结位于政策过程的末端,对一项政策的终结意 味着一项新的政策的开始,所以政策终结也是一个发展的概念。②还有西方学者将政策终结 简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。 因此,可以一般地将政策终结定义为:政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎 重的评估后,采取必要的措施,以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目 的一种政治(或政策)行为 政策终结有三个特征:(1)强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和 机构的利益,遇到强烈的反抗。因此,往往靠强制力来进行:(2)更替性。政策终结意味着 新旧政策的更替,是政策连续性特殊表现:;(3)灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工 International Journal of Public Administration 20. no 12. 1997 e See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M.E. Sharp, Inc., 1997, pp 5-6
2 而公共组织比私营组织更难以在现实中终结，他认为，这是因为组织在发展中不断壮大，使 组织自身抵抗终结的能力不断增强，而这正是组织难以终结的根本原因。只有在组织保持活 动的能量和其他必要的资源流失以至于组织不再能适应环境时，组织才会死亡。考夫曼在组 织死亡的研究领域里建构起基本的理论框架。 德龙则提出了一个关于政策终结障碍的理论框架（termination obstacles framework），它 包括 6 种障碍：（1）心理上的抵触；（2）机构的持久性；（3）组织和机构对环境的适应性； （4）反终结的联盟；（5）法律程序上的障碍；（6）终结的高成本。 这三位学者的理论成果为政策终结领域的其他学者提供了研究途径或概念框架，被应用 到具体的政策终结案例上。这已取得了一定的成果，如缪勒（Keith Mueller）等人应用了考 夫曼的组织生命周期模型分析联邦卫生计划案例和地方政府重组的案例而诺里斯–蒂雷尔 （Norris –Tirrell）则应用了德龙的政策终结障碍的理论框架分析非营利机构的组织终结—— 儿童伤残服务机构的解体。 新近的政策终结研究成果则体现在《国际公共行政学杂志》1997 年的一期论政策终结 的专刊上，① 这期专刊的名称是“公共政策和组织终结”，收入了 5 篇论文，它们全部建立 在先前论政策终结的文献特别是考夫曼和德龙的著作的基础上。 2．政策终结的概念 从字面上看，终结是终止、结束之意。所有事物都有发生、发展到衰亡（终结）的过程。 因而终结既是一种普遍的自然现象，也是一种普遍的社会现象，例如，死亡、退休、破产等 都是终结的表现。政策终结是一个专门的政策科学术语。从政策过程的阶段看，政策终结发 生在政策评估之后，是人们采取的一种政治行为，是提高政策绩效的一种政策行为。政策终 结不仅意味着旧政策的了结，而且标志着新政策的开始。 什么是政策终结？国外学者下了不同的定义。德龙认为，政策终结是“政府当局对某一 特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”。丹尼尔斯认为， 德龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预 算的终结行为上来。因此，丹尼尔斯给政策终结下了一个不同的定义：政策终结是对政府项 目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。 关于终结与政策过程的关系，他指出：政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意 味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念。②还有西方学者将政策终结 简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。 因此，可以一般地将政策终结定义为：政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎 重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目 的一种政治（或政策）行为。 政策终结有三个特征：（1）强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和 机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行；（2）更替性。政策终结意味着 新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现；（3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工 ① International Journal of Public Administration 20, no.12, 1997. ② See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.5-6
作,必须采取审慎而又灵活的态度,处理好各种动因和关系。 政策终结在政策过程中占有重要的地位。政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环 节做出了不同的划分。尽管他们所划分出的阶段或环节的多少不同,但多数学者将政策终结 放在政策过程的末端,即最后的一个环节或阶段,将之视为理性化的政策过程的最后结果, 或政策(政治过程)的一个有机组成部分。然而,终结也往往被当作过程的开端而不只是末 尾,即纠正一项错误的政策或一系列项目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此,终结 不只是对一项政策的了结,而且意味着修正或调整 3.政策终结的实际意义 及时地终结一项错误的或是已完成历史使命的政策意义重大。从政策终结的结果上看, 政策终结的基本作用表现在以下四个方面: (1)节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束,某种机构、规划、惯例的终止 以及有关人员的裁减。因此,政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗,从而节省有 限的政策资源。 (2)提高绩效。当一项政策在实施中失败,无法解决所面临的政策问题时,旧政策的 终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展,这无疑有利 于更好地解决问题,促进政策绩效的提高 (3)避免僵化。所谓政策僵化,指的是一项长期存在,没有及时予以终结的政策,在 发展变化了的环境下,继续执行该政策,不仅不能解决问题,反而成为解决问题的阻力与障 碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化 (4)优化政策。政策终结有助于促进政策优化,表现在两个方面:一是政策人员的优 化:二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容,优化的政策人员只有 在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策 在当前我国,推进政策终结事业的意义重大。我国正处于转轨时期,许多不适宜新体制 的旧政策应该予以终结。在机构改革和政企分开的过程中,一些不适应改革需要的机构需要 终结:在政治体制进一步深化改革的过程中,在致力于塑造一个服务型政府的过程中,政府 的一些机构、功能、政策需要裁撤或者更新。例如,行政审批的改革和政府一站式办公的推 行都需要在政府部门内部对一些机构,规章命令进行必要的终结。如果不能及时地进行终结, 将有碍于我国的改革开放和社会经济发展进程。终结过时的,失效的政策可以节省我国有限 的资源,促进政策的更新 改革开放以来,党和国家重视政策终结工作。改革开放之初,各地在不同程度地遇 些政策和法规上的障碍,原有的许多具体政策已不适应变化了的新情况,不适应新时期社会 经济发展的需要,但又没有宣布作废,及时终止,而新的政策措施也没有及时制定出台,许 多应该办、能够办且应抓紧办的事情却办不成,贻误了时机,制约了我国改革开放和经济建 设的发展。有鉴于此,国务院和地方各级政府及时进行政策清理,废止了大量的“红头文件”, 为改革开绿灯。我国加入WTO之后,为了与WIO的法律框架相适应,国务院和地方各级 政府又进行了一次大规模的清理“红头文件”的工作,废止了一大批过时的或与WTO规定
3 作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。 政策终结在政策过程中占有重要的地位。政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环 节做出了不同的划分。尽管他们所划分出的阶段或环节的多少不同，但多数学者将政策终结 放在政策过程的末端，即最后的一个环节或阶段，将之视为理性化的政策过程的最后结果， 或政策（政治过程）的一个有机组成部分。然而，终结也往往被当作过程的开端而不只是末 尾，即纠正一项错误的政策或一系列项目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此，终结 不只是对一项政策的了结，而且意味着修正或调整。 3．政策终结的实际意义 及时地终结一项错误的或是已完成历史使命的政策意义重大。从政策终结的结果上看， 政策终结的基本作用表现在以下四个方面： （1）节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止， 以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有 限的政策资源。 （2）提高绩效。当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的 终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利 于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。 （3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在 发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障 碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化。 （4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优 化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容, 优化的政策人员只有 在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。 在当前我国，推进政策终结事业的意义重大。我国正处于转轨时期，许多不适宜新体制 的旧政策应该予以终结。在机构改革和政企分开的过程中，一些不适应改革需要的机构需要 终结；在政治体制进一步深化改革的过程中，在致力于塑造一个服务型政府的过程中，政府 的一些机构、功能、政策需要裁撤或者更新。例如，行政审批的改革和政府一站式办公的推 行都需要在政府部门内部对一些机构，规章命令进行必要的终结。如果不能及时地进行终结， 将有碍于我国的改革开放和社会经济发展进程。终结过时的，失效的政策可以节省我国有限 的资源，促进政策的更新。 改革开放以来，党和国家重视政策终结工作。改革开放之初，各地在不同程度地遇到一 些政策和法规上的障碍，原有的许多具体政策已不适应变化了的新情况，不适应新时期社会 经济发展的需要，但又没有宣布作废，及时终止，而新的政策措施也没有及时制定出台，许 多应该办、能够办且应抓紧办的事情却办不成，贻误了时机，制约了我国改革开放和经济建 设的发展。有鉴于此，国务院和地方各级政府及时进行政策清理，废止了大量的“红头文件”， 为改革开绿灯。我国加入 WTO 之后，为了与 WTO 的法律框架相适应，国务院和地方各级 政府又进行了一次大规模的清理“红头文件”的工作，废止了一大批过时的或与 WTO 规定
相抵触的政策。这种政策终结工作优化了相关政策,并提高了政策绩效。 但是,我国政策终结工作并不规范,它仍然是我国政策过程的一个薄弱环节。主要的问 题是:一是政策终结的程序不合法。终结的程序不合法,政策出台是要符合法定程序的,其 终结也是如此,“程序之所以重要,是因为程序是规范政府行为的经常性的、经过时间验证 的现实有效的主要途径。然而在政策实践中,不按照法定程序进行终结的现象是有发生,特 别是在地方政府,如一分红头文件就可以终结一项政策,这违背政策共识的程序,及政策最 后要以公报、决定、决议等形式向全社会公布。以发布红头文件来终结政策,会使政策终结 过程出现随意性,也不利于细腻地理顺因为政策终结而带来的变动的利益关系。二是对终结 的重视不够。理论界关于成功政策终结的案例的讨论和研究并不多,而一些政府官员也对政 策的终结缺乏足够的重视,以为终结一项政策是靠命令就可以做到的事,而真正在终结的过 程中碰到了障碍又没有足够的心理和策略的准备去解决面临的终结的困境。三是政策终结的 力度不够,随着我国政治体制改革的加快和政府职能的转变,许多过时的规章、制度、命令、 政策需要清理和终结。但是由于种种障碍因素的存在,终结的力度不够,一些过时的政策在 今天仍然存在,例如,深圳市的二线关使香港回归以前因为为了防止偷渡现象而设置的,至 今仍然存在,每天都有很多人因为过关浪费金钱和时间。 因此,推进我国政策终结的事业不仅意义重大,而且十分迫切,它是加快我国决策科学 化民主化进程的重要一环 、政策终结的原因、类型与方式 1.政策终结的原因 政策终结的一般原因是:(1)财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终 结:(2)政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结:(3) 政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结:(4)行为理论 的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终 结:(5)学习。采用“试错法”方式,在政策实践中学习,随时终结那些错误的政策或项目 除了节省政策资源,提高政策绩效等原因外,政策终结的原因还在于政策系统本身的自 我更新的特性:一是政策系统是一个不断进行新陈代谢的系统,必须随着变化了社会经济发 展以几国际形势的变化制定新的政策,而有时只有推陈才能出新,政策终结包括了这种推陈 出新的过程;二是政策系统也是一个个不断与周围环境互动、修正自身的过程。无论是可利 用的资源、所要解决的问题,还是政策的环境都处于一种不确定性变动的可能中。即使在决 策中不存在责任和科学态度的缺失,经过科学论证的政策仍有可能在执行后,由于变化了的 主客观环境而失效或产生负效应。政策分析过程只能减少政策失效或者负效应发生的几率, 它并不能保证政策的成功。因此政策终结非常有必要。它在某种程度上是政策可持续发展的 关键和对政策错误的一种补救。“由于现在的后现代社会的变化和不确定性,由于政策制定 者无法准确预见现在的政策在将来的适应性,因此终结不能起作用的政策是政策制定者从他 们的错误中吸取教训的途径之一。”① Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc, 1997, Chapter 1
4 相抵触的政策。这种政策终结工作优化了相关政策，并提高了政策绩效。 但是，我国政策终结工作并不规范，它仍然是我国政策过程的一个薄弱环节。主要的问 题是：一是政策终结的程序不合法。终结的程序不合法，政策出台是要符合法定程序的，其 终结也是如此，“程序之所以重要，是因为程序是规范政府行为的经常性的、经过时间验证 的现实有效的主要途径。然而在政策实践中，不按照法定程序进行终结的现象是有发生，特 别是在地方政府，如一分红头文件就可以终结一项政策，这违背政策共识的程序，及政策最 后要以公报、决定、决议等形式向全社会公布。以发布红头文件来终结政策，会使政策终结 过程出现随意性，也不利于细腻地理顺因为政策终结而带来的变动的利益关系。二是对终结 的重视不够。理论界关于成功政策终结的案例的讨论和研究并不多，而一些政府官员也对政 策的终结缺乏足够的重视，以为终结一项政策是靠命令就可以做到的事，而真正在终结的过 程中碰到了障碍又没有足够的心理和策略的准备去解决面临的终结的困境。三是政策终结的 力度不够，随着我国政治体制改革的加快和政府职能的转变，许多过时的规章、制度、命令、 政策需要清理和终结。但是由于种种障碍因素的存在，终结的力度不够，一些过时的政策在 今天仍然存在，例如，深圳市的二线关使香港回归以前因为为了防止偷渡现象而设置的，至 今仍然存在，每天都有很多人因为过关浪费金钱和时间。 因此，推进我国政策终结的事业不仅意义重大，而且十分迫切，它是加快我国决策科学 化民主化进程的重要一环。 二、政策终结的原因、类型与方式 1．政策终结的原因 政策终结的一般原因是：（1）财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终 结；（2）政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结；（3） 政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结；（4）行为理论 的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终 结；（5）学习。采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目 除了节省政策资源，提高政策绩效等原因外，政策终结的原因还在于政策系统本身的自 我更新的特性：一是政策系统是一个不断进行新陈代谢的系统，必须随着变化了社会经济发 展以几国际形势的变化制定新的政策，而有时只有推陈才能出新，政策终结包括了这种推陈 出新的过程；二是政策系统也是一个个不断与周围环境互动、修正自身的过程。无论是可利 用的资源、所要解决的问题，还是政策的环境都处于一种不确定性变动的可能中。即使在决 策中不存在责任和科学态度的缺失，经过科学论证的政策仍有可能在执行后，由于变化了的 主客观环境而失效或产生负效应。政策分析过程只能减少政策失效或者负效应发生的几率， 它并不能保证政策的成功。因此政策终结非常有必要。它在某种程度上是政策可持续发展的 关键和对政策错误的一种补救。“由于现在的后现代社会的变化和不确定性，由于政策制定 者无法准确预见现在的政策在将来的适应性，因此终结不能起作用的政策是政策制定者从他 们的错误中吸取教训的途径之一。”① ①Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, Chapter 1
3.政策终结的类型 政策终结有如下四种基本类型,它们所遇到的阻力依次递减 (1)功能的终结。即终止由政策执行所带来的某种或某些服务:在政策终结的所有内 容中,以功能的终结最难。因为一方面,功能的履行或承担,是政府满足人民需要的结果 若予取消,势必引起各方面的反对;另一方面,某项功能往往不是由某项政策单独承担的, 而是由许多不同政策和机构共同承担的,要予终止往往需要做大量的组织和协调工作 (②)机构的终结。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消,就是机构终结。有些机构 是专门为某项政策而设立的,随着政策的终止,机构也随之撤消:有些机构,往往同时承担 着多项政策和功能,某项政策的终止不足以导致机构的撤消。因此,通常的做法是通过缩小 规模,减少经费等办法对机构进行缩减。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消,就是机构 终结。机构终结的困难也比较大,因为它关系到有关人员的切身利益,在实施时难免遭到有 关人员的强烈抵制,使得机构终结无法顺利进行。这就是为什么我们会在现实生活中看到许 多本该随着某项政策历史使命结束而应裁撤的机构仍然存在的原因。 (3)政策本身的终结。与前两种终结相比,政策本身的终结所遇到的阻力较小。这是 因为,就某项具体政策而言,其目标比较单纯,如教育政策、社会福利政策等,容易进行评 估并决定取舍。另一方面,政策更改的成本远比功能转变、组织调整要少得多,因而容易得 到实际部门的认可。再加上政策的可选择性较大,也使得政策本身的终结在操作上比较容易 实现,不象机构终结那样受到多方面的牵制和约東,不容易操作,实行起来步履维艰。 (4)项目的终结。即政策的具体项目以及执行措施的终结。在所有终结内容中,项目 的终结是最容易达成的。因为具体项目以及执行措施与实际问题连接,结果好坏或影响怎样 有目共睹,容易达成共识 政策终结包括了对功能、组织、政策和项目的终结,终结的难度却是递諴的。功能是最 难消失的,即使在组织被撤消以后,政策的功能也有可能由别的组织来执行,而组织又比政 策难以终结,这是因为包括组织会牺牲某一项政策寻求自保、政策面对终结时能找到的同盟 比组织少的四种原因在内 4.政策终结的方式 丹尼尔斯在《公共项目的终结》一书中认为,政策终结的方式有两种:一是政策效力减 弱的自然老化;二是与强烈抵制政策终结的力量博弈,使其终结,这一过程需要运用终结的 策略,也需要强有力的终结执行者,总之,这一过程困难重重。①一般而言,政策终结的主 要形式有如下六种: (1)政策废止。即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形 势的发展变化,不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如,我国加入世贸 组织后,全国人大常委会和国务院当即宣布废止了830余项与WTO规则不相符合的国家法 律、法规和政策 O Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk New York: M.E. Sharp, Inc., 1997, p 16
5 3．政策终结的类型 政策终结有如下四种基本类型，它们所遇到的阻力依次递减： （1）功能的终结。即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；在政策终结的所有内 容中，以功能的终结最难。因为一方面，功能的履行或承担，是政府满足人民需要的结果， 若予取消，势必引起各方面的反对；另一方面，某项功能往往不是由某项政策单独承担的， 而是由许多不同政策和机构共同承担的，要予终止往往需要做大量的组织和协调工作。 （2）机构的终结。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结。有些机构 是专门为某项政策而设立的，随着政策的终止，机构也随之撤消；有些机构，往往同时承担 着多项政策和功能，某项政策的终止不足以导致机构的撤消。因此，通常的做法是通过缩小 规模，减少经费等办法对机构进行缩减。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构 终结。机构终结的困难也比较大，因为它关系到有关人员的切身利益，在实施时难免遭到有 关人员的强烈抵制，使得机构终结无法顺利进行。这就是为什么我们会在现实生活中看到许 多本该随着某项政策历史使命结束而应裁撤的机构仍然存在的原因。 （3）政策本身的终结。与前两种终结相比，政策本身的终结所遇到的阻力较小。这是 因为，就某项具体政策而言，其目标比较单纯，如教育政策、社会福利政策等，容易进行评 估并决定取舍。另一方面，政策更改的成本远比功能转变、组织调整要少得多，因而容易得 到实际部门的认可。再加上政策的可选择性较大，也使得政策本身的终结在操作上比较容易 实现，不象机构终结那样受到多方面的牵制和约束，不容易操作，实行起来步履维艰。 （4）项目的终结。即政策的具体项目以及执行措施的终结。在所有终结内容中，项目 的终结是最容易达成的。因为具体项目以及执行措施与实际问题连接，结果好坏或影响怎样 有目共睹，容易达成共识。 政策终结包括了对功能、组织、政策和项目的终结，终结的难度却是递减的。功能是最 难消失的，即使在组织被撤消以后，政策的功能也有可能由别的组织来执行，而组织又比政 策难以终结，这是因为包括组织会牺牲某一项政策寻求自保、政策面对终结时能找到的同盟 比组织少的四种原因在内。 4．政策终结的方式 丹尼尔斯在《公共项目的终结》一书中认为，政策终结的方式有两种：一是政策效力减 弱的自然老化；二是与强烈抵制政策终结的力量博弈，使其终结，这一过程需要运用终结的 策略，也需要强有力的终结执行者，总之，这一过程困难重重。① 一般而言，政策终结的主 要形式有如下六种： （1）政策废止。即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形 势的发展变化，不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如，我国加入世贸 组织后，全国人大常委会和国务院当即宣布废止了 830 余项与 WTO 规则不相符合的国家法 律、法规和政策。 ① Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk ,New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, p.16
(2)政策替代。指的是新政策代替旧政策,但所面对的问题不变,所要满足的要求不 变。在这里,新政策是对旧政策的补充、修正,目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问 题,以充分实现政策的目标 (3)政策合并。指的是旧政策虽然被终止了,但政策要实现的功能并没有取消,而是 将其合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况:一是将原有的政策内容合并到现有政策 中,作为现有政策的一部分;二是将多个旧政策经过调整,合并成一个新的政策。比如,国 务院将原来由各部委分别颁布的一些有关联的单行规章或条例合并成一部完整的行政法规, 由国务院来颁布实施,这样就具有了更高的政策权威,也便于各地更好地执行。 (4)政策分解。指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分,每个部分各 自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂,目标众多以致于影响到该政策的有效执行时, 常常采用分解的办法,将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明 确政策目标,提高执行效率。 (5)政策缩减。指的是采用渐进的方式对政策进行终结,以缓冲终结所带来的巨大冲 击,逐步协调好各方关系,减少损失。主要表现形式有:缩小对政策的资源投入,减小实施 范围,放松对政策执行的控制等等。政策缩减的另外一种方式是,把政策中过时的不合时宜 部分废除,而保留了原来政策中合理的部分。 (6)政策的法律化。一项经过长期实行,确实有效的政策,为了提高其权威性和强制 力,经过立法机关或授权立法的行政机关的审议通过,上升为法律或行政法规。这是另一种 意义上的政策终结 三、政策终结的障碍 政策终结并不是向人们想象的那样是自然而然的结束过程,而是一种需要采取行动的过 程。由于政策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素,因此,政策终结碰到许多困 难或障碍。了解这些问题和障碍的所在,有助于采取合适的终结策略。 1.相关者的心理抵触 “那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去,却很少有人喜欢听到计划失败 或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存 在抵触心理的主要有三种人:(1)政策受益者;(2)政策制定者;(3)政策执行者。政策制 定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要,更不愿意承认在制定政策的过程中所犯 的错误;政策执行者不愿意看到政策的被终止;政策受益者不愿意既得利益受到损失。这三 类人的心态,往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在,又使人们在解释政策失 败时,常常倾向于从环境因素中去寻找原因,而不愿检讨政策本身的失误。 2.现存机构的持续性 政策执行机构有如其他社会政治组织一样,都具有寻求生存和自我扩张的本性,哪怕它 已经无事可做,没有再存在的必要,情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的 持续性表现在三个方面:(1)机构的惯性。当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时, 6
6 （2）政策替代。指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不 变。在这里，新政策是对旧政策的补充、修正，目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问 题，以充分实现政策的目标。 （3）政策合并。指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是 将其合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况：一是将原有的政策内容合并到现有政策 中，作为现有政策的一部分；二是将多个旧政策经过调整，合并成一个新的政策。比如，国 务院将原来由各部委分别颁布的一些有关联的单行规章或条例合并成一部完整的行政法规， 由国务院来颁布实施，这样就具有了更高的政策权威，也便于各地更好地执行。 （4）政策分解。指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各 自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂，目标众多以致于影响到该政策的有效执行时， 常常采用分解的办法，将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明 确政策目标，提高执行效率。 （5）政策缩减。指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲 击，逐步协调好各方关系，减少损失。主要表现形式有：缩小对政策的资源投入，减小实施 范围，放松对政策执行的控制等等。政策缩减的另外一种方式是，把政策中过时的不合时宜 部分废除，而保留了原来政策中合理的部分。 （6）政策的法律化。一项经过长期实行，确实有效的政策，为了提高其权威性和强制 力，经过立法机关或授权立法的行政机关的审议通过，上升为法律或行政法规。这是另一种 意义上的政策终结。 三、政策终结的障碍 政策终结并不是向人们想象的那样是自然而然的结束过程，而是一种需要采取行动的过 程。由于政策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终结碰到许多困 难或障碍。了解这些问题和障碍的所在，有助于采取合适的终结策略。 1. 相关者的心理抵触 “那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败 或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存 在抵触心理的主要有三种人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策执行者。政策制 定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承认在制定政策的过程中所犯 的错误；政策执行者不愿意看到政策的被终止；政策受益者不愿意既得利益受到损失。这三 类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失 败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。 2. 现存机构的持续性 政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它 已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的 持续性表现在三个方面：（1）机构的惯性。当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时
种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向 或让其停下来,必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性,使它本 能地反对任何变化的要求。(2)机构的生命力。机构如同人一样,生存的能力很强,“某 机构存在的时间越长,它被终止的可能性就越小,经过一定的时间,会形成对它的继续存在 的条件和支持”。当政策终结危及到组织机构的生存时,它会千方百计地减轻所面临的压力 或改变策略,或调整结构,想方设法地延续政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影 响。(3)机构的动态适应性。在评估者眼中,机构是相对静态的。但是,机构本身却有一种 动态的适应性,可以随环境和需要的变化而产生变动,甚至能针对政策终结的各种措施来调 整自己的方向,使终结计划夭折或破产。正如查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中所指 出的:“组织机构是动态而不是静态的,它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”这就 导致增加终结的困难 3.行政机关的联盟 执行某项政策而获既得利益的行政机关,往往会在政策面临终结时结成联盟,共同反对 政策终结。这些反对终结的行政机关,一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结;另 一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的 行政机关“一旦它们结成一个共同体,就能有效地威胁政策终结行为”,使政策终结无法进 行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动,它们可以利用自 身有利的地位影响公共政策 4.利益集团的阻碍 由于公共政策大多涉及利益与价值的分配,因而各利益集团必然千方百计地努力影响公 共政策。当政策终结迫在眉睫时,反对政策终结的利益集团为维护既得利益,必然会采取各 种合法或非法的途径如游说或行贿等,以阻止政策终结。西方公共选择理论证明,利益集团 的力量很大,他们总能左右公共政策,他们和政治家、政府官员互相利用,形成一个“铁三 角”。利益集团的存在,使得公共政策终结更为困难。拿深圳的二线关为例,它的无法终结, 有一个最重要的原因就是利益集团的存在,这就是房地产商,由于长期以来二线关的存在, 在深圳几乎形成了这样一种共识:住在关内要比关外高人一等,因此关内要比关外的房价高 出一倍,撤关无疑是这些房产商不愿意看到的,也是由过分优越感的关内人士不愿意看到的。 5.法律程序上的复杂性 任何政策的确定和组织机构的建立,都是通过一定的法律程序进行的,同样,政策的终 止和组织机构的撤消,也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序,政策终结 也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某 ①[美]詹姆斯·E·安德森公共政策北京:华夏出版社,199021 Charles O. Jones, An Introduction to The Study of Public Policy(3rd, ed. ) Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p. 236 a Charles O Jones, An Introduction to the Study of Public Policy(3rd, ed. ) Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, P. 236
7 一种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向 或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性，使它本 能地反对任何变化的要求。（2）机构的生命力。机构如同人一样，生存的能力很强，“某一 机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在 的条件和支持”。①当政策终结危及到组织机构的生存时,它会千方百计地减轻所面临的压力, 或改变策略,或调整结构,想方设法地延续政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影 响。（3）机构的动态适应性。在评估者眼中，机构是相对静态的。但是，机构本身却有一种 动态的适应性，可以随环境和需要的变化而产生变动，甚至能针对政策终结的各种措施来调 整自己的方向，使终结计划夭折或破产。正如查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中所指 出的：“组织机构是动态而不是静态的，它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”②这就 导致增加终结的困难。 3. 行政机关的联盟 执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对 政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结;另 一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的 行政机关“一旦它们结成一个共同体，就能有效地威胁政策终结行为”，③使政策终结无法进 行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动，它们可以利用自 身有利的地位影响公共政策。 4. 利益集团的阻碍 由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公 共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各 种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。西方公共选择理论证明，利益集团 的力量很大，他们总能左右公共政策，他们和政治家、政府官员互相利用，形成一个“铁三 角”。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。拿深圳的二线关为例，它的无法终结， 有一个最重要的原因就是利益集团的存在，这就是房地产商，由于长期以来二线关的存在， 在深圳几乎形成了这样一种共识：住在关内要比关外高人一等，因此关内要比关外的房价高 出一倍，撤关无疑是这些房产商不愿意看到的，也是由过分优越感的关内人士不愿意看到的。 5. 法律程序上的复杂性 任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终 止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序，政策终结 也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某 ① [美] 詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:211. ② Charles O. Jones, An Introduction to The Study of Public Policy (3rd., ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236. ③ Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (3rd. , ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236
项政策或法律时,往往顾虑重重,举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的 滞后性。 6.社会舆论的压力 “公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”通过报纸、刊物、广播、电视等新闻 媒介所形成的社会公共舆论,不能不对政策终结产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新 月异,公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落,形成广泛的 社会影响和巨大的社会冲击力。因此,西方国家称公共舆论为与立法、行政、司法并立的“第 四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持,无疑会受到极强的阻力 “当选的公共官员如果公然无视公共舆论,并且不把其作为他的决定准则中的一种,那么他 简直是愚蠢透顶;而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物 7.高昂的成本 政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种: 是终结行为本身要付出的成本。本恩的12条建议中的第9条是接受短期内费用的增加 ( accept short- term cost increases)。有时,在短期内终结一项政策的花费要比继续这 项政策的花费要多,比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会,或者对 政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话:“舍不得孩子套不住狼。”为了以 后的发展接受暂时的代价是值得的。 二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金 或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入 的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进 退维谷,进即追加投资,只会造成更大的损失;退即不追加投资,要面对的是己投入的资金 由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回 报,政策决策者面对投入的沉淀成本,往往处于进退两难的境地;而政策投入的成本越高 终结者下决心终结的难度就越大。此外,终结有风险,对终结一项政策后的结果不确定。事 实上,政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结 的决心 综上所述,政策终结的障碍可以归结为两类:一类是不可避免的障碍(逻辑上的障碍)。 包括人们害怕变革的心理,沉淀成本的存在,政策受益者的心理抵抗,机构的持久性,政策 终结自身的成本和法律程序上的障碍。这或者基于人性,或者基于组织的特性,或者基于现 代法治社会的要求。另一类则是政治上的障碍(非逻辑上的障碍),包括政府决策者责任的 缺失,利益集团的寻租,舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在,但是可以通过提高行政者 素质和责任感,加强立法和监督的努力来降低其作用力 四、政策终结的策略 作为一项困难的政策行为,政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧,采取灵活 ①[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策北京:华夏出版社,1990:95页 ③[美]詹姆斯·E·安德森公共政策北京:华夏出版社,199095页
8 项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的 滞后性。 6. 社会舆论的压力 “公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”①通过报纸、刊物、广播、电视等新闻 媒介所形成的社会公共舆论，不能不对政策终结产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新 月异，公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落，形成广泛的 社会影响和巨大的社会冲击力。因此，西方国家称公共舆论为与立法、行政、司法并立的“第 四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力， “当选的公共官员如果公然无视公共舆论，并且不把其作为他的决定准则中的一种，那么他 简直是愚蠢透顶；而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物。”② 7. 高昂的成本 政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种： 一是终结行为本身要付出的成本。本恩的 12 条建议中的第 9 条是接受短期内费用的增加 （accept short-term cost increases）。有时，在短期内终结一项政策的花费要比继续这 项政策的花费要多，比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会，或者对 政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话：“舍不得孩子套不住狼。”为了以 后的发展接受暂时的代价是值得的。 二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金 或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入 的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进 退维谷，进即追加投资，只会造成更大的损失；退即不追加投资，要面对的是已投入的资金 由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回 报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地；而政策投入的成本越高， 终结者下决心终结的难度就越大。此外，终结有风险，对终结一项政策后的结果不确定。事 实上，政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结 的决心。 综上所述，政策终结的障碍可以归结为两类：一类是不可避免的障碍（逻辑上的障碍）。 包括人们害怕变革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，机构的持久性，政策 终结自身的成本和法律程序上的障碍。这或者基于人性，或者基于组织的特性，或者基于现 代法治社会的要求。另一类则是政治上的障碍（非逻辑上的障碍），包括政府决策者责任的 缺失，利益集团的寻租，舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在，但是可以通过提高行政者 素质和责任感，加强立法和监督的努力来降低其作用力。 四、政策终结的策略 作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活 ① [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:95 页. ② [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:95 页
的策略,加以妥善处理。所谓政策终结的策略是指在政策终止过程中智慧和艺术的运用,实 质上它也是一种政治过程。本恩的12条关于政策终结的建议大部分是关于终结策略的,结 合我国的政策实践,政策终结可以采取如下策略: 1.重视说理工作,积极争取支持力量 为确保政策终结的顺利进行,政策决策者首先应该重视做好说理工作,消除人们的抵触 情绪,提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作,让人们明白:政策终结并不是某些 机构或个人前途的丧失,而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会 政策终结支持者的态度和人数的多寡,是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者 必须努力争取各种支持力量,求得政府机构内外的人们的理解,以推动政策终结的实现。特 别是一些涉及面较广的政策:扩大宣传,通过说理,消除人们的抵触情绪的策略。一项旧政 策的终止,总会影响到一部分人的既得利益。为了减少阻碍,可以通过媒介广为宣传,说明 理由,消除人们的疑虑,提高其思想认识,使他们明白该项政策的终结并不是某些团体或个 人前途的丧失,而是改变劣境,寻求发展的新机会。 吸引社会公众参加对政策的评估,适时地公开政策评估结果,是积极争取潜在支持者的 最好方法。这样可以使人们充分认识到旧政策的弊端,从而转向支持政策的终结。但由于政 策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在,使得人们往往对评估结论产 生怀疑。因此,政策终结者在采用这种方法促进政策终结时,必须使评估结论经得起实际的 检验。 可以采取争取第三方力量推动的策略。例如,争取上级政府、兄弟单位或中间力量的支 持,以尽量减少反对力量。还可以利用个人威信,在一定的团体、机构中会有若干有较高威 信的人,这些人具有较强的影响力。如果争取到这些人的支持,可以获取民众较高的信任 较为顺利推行政策的终结 可以利用群体的规则、规范、压力、归属感和目标等来争取支持力量(这里的群体包括 正式的工作团体和非正式的人群组织)。群体对其成员具有强烈的制约作用,运用好群体的 致性,可以有效制约部分成员的抵制作用 注意利益补偿。对因政策终结利益上受到损失的群体给以一定的补偿和扶助,以减小组 织、人员对政策终结的抵制 做出必要的妥协。在遇到强大阻力时,例如反对力量结成了坚固的联盟,适当作些妥协、 折衷,以更好实行政策终结,换取目标的实现。这也是现代社会多元化、民主化的一种体现。 但在妥协中要把握的是:做到有原则、有条件的退让,要把握底线 旧政策终结与新政策出台并举 人们一般都不愿意看到政策终结,然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的 出台。因此,为了缓和政策终结的压力,可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法,及 O Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk New York: M.E. Sharp, Inc., 1997, Chapter 5
9 的策略，加以妥善处理。所谓政策终结的策略是指在政策终止过程中智慧和艺术的运用，实 质上它也是一种政治过程。本恩的 12 条关于政策终结的建议大部分是关于终结策略的①，结 合我国的政策实践，政策终结可以采取如下策略： 1. 重视说理工作，积极争取支持力量 为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触 情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些 机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。 政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者 必须努力争取各种支持力量，求得政府机构内外的人们的理解，以推动政策终结的实现。特 别是一些涉及面较广的政策；扩大宣传，通过说理，消除人们的抵触情绪的策略。一项旧政 策的终止，总会影响到一部分人的既得利益。为了减少阻碍，可以通过媒介广为宣传，说明 理由，消除人们的疑虑，提高其思想认识，使他们明白该项政策的终结并不是某些团体或个 人前途的丧失，而是改变劣境，寻求发展的新机会。 吸引社会公众参加对政策的评估，适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的 最好方法。这样可以使人们充分认识到旧政策的弊端，从而转向支持政策的终结。但由于政 策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估结论产 生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际的 检验。 可以采取争取第三方力量推动的策略。例如，争取上级政府、兄弟单位或中间力量的支 持，以尽量减少反对力量。还可以利用个人威信，在一定的团体、机构中会有若干有较高威 信的人，这些人具有较强的影响力。如果争取到这些人的支持，可以获取民众较高的信任， 较为顺利推行政策的终结。 可以利用群体的规则、规范、压力、归属感和目标等来争取支持力量（这里的群体包括 正式的工作团体和非正式的人群组织）。群体对其成员具有强烈的制约作用，运用好群体的 一致性，可以有效制约部分成员的抵制作用。 注意利益补偿。对因政策终结利益上受到损失的群体给以一定的补偿和扶助，以减小组 织、人员对政策终结的抵制。 做出必要的妥协。在遇到强大阻力时，例如反对力量结成了坚固的联盟，适当作些妥协、 折衷，以更好实行政策终结，换取目标的实现。这也是现代社会多元化、民主化的一种体现。 但在妥协中要把握的是：做到有原则、有条件的退让，要把握底线。 2. 旧政策终结与新政策出台并举 人们一般都不愿意看到政策终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的 出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及 ① Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk ,New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, Chapter 5
时地采用新政策替代旧政策,使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做 法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力,削弱反对者的力量。 国外学者在研究了大量政策和组织终结案例之后发现,终结更像是一个旅程而不是说就 是目的所在,许多被终结的政策只是被继承或者替换了。也就是说,在旧政策终结后,及 时出台新政策来替代,以免出现脱节,引起形势失控。一些具有重大影响或者关系到广大人 民切身利益的政策常常就是运用这种方式。例如,1997年我国废止了原来实行几十年的单 位福利分房政策,为了尽量减少震荡,国务院又相继出台了商品房贷款政策及住房公积金贷 款政策 3.选择有利的终结时机和焦点 考夫曼在《时间、机遇和组织》一书中认为,机遇对成功的政策终结至关重要。的确 选择恰当的时机是政策终结成功的一个重要因素。有时,政策终结成功与否完全依赖于时间 和机遇。这种时机有:国家的重大政治事件的发生,战争的爆发,外交上的重要决议或因旧 政策的执行所引发出的重大事故等等。在这种时机时,民众往往会高度一致,支持政府的决 策。这种策略的另一种形式是“转移公众焦点”的策略,即政府将公众注意力的焦点引到另 外的事件,以降低公众对政策终结的关注,进而减少终结阻力。这也是一些外国政治家们常 用的伎俩 将注意力集中在政策的错误和危害上,为人们展示一个终结应该终结的政策后的美好前 景。终结的执行者有必要为需要终结的政策列出一份罪状,例如在美国的田纳西州的医疗政 策被终结时,负责这一工作的部门(DFA)列出了它的四大问题:膨胀和不受控制,僵化 没有惠及贫穷者,滋长了人们对福利的依赖性,成本的增加大量需要税收的支持以至于不得 不削减其他种类的公共服务。然后,指出了三条出路:增加税收,削减服务计划,从根本上 加以改变。既然又这么多危害,结果这项医疗政策的终结很快得到了人们的支持。 4.“力场分析”、传播试探性信息与“闪电”簟略 “力场分析”策略也叫做知己知彼策略。在政策终结前,必须斟酌政策终结的“政治情 境”,即了解赞成或反对终结的团体的力量虚实,所持的立论基础,所获得的支持程度及可 使用的资源等。这样就需要加强社会调研,及时获取反馈的信息以了解民众心态,估测所涉 及的地方和利益团体的影响、损失程度,从而做到心里有数,沉着应对,削弱反对势力,扩 大支持基础,顺利实现政策终结 所谓传播试探性信息,就是政府在正式宣布终止某项政策之前,在一些非正式场合,流 露出进行终结的信息,以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法, 有助于引起公众的广泛讨论,从而认清政策终结的必要性,减轻舆论给终结带来的困难 保密或“闪电”策略。一些事关重大的政策,从国家、民族整体利益的长远角度出发, 贻误了就会造成严重后果或错失良机;而预期该政策的终结因各种因素影响,如放出试探信 D Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk New York: M.E. 2 Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk New York: M.E. Sharp, Inc., 1997, p. 61
10 时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做 法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。 国外学者在研究了大量政策和组织终结案例之后发现，终结更像是一个旅程而不是说就 是目的所在①，许多被终结的政策只是被继承或者替换了。也就是说，在旧政策终结后，及 时出台新政策来替代，以免出现脱节，引起形势失控。一些具有重大影响或者关系到广大人 民切身利益的政策常常就是运用这种方式。例如，1997 年我国废止了原来实行几十年的单 位福利分房政策，为了尽量减少震荡，国务院又相继出台了商品房贷款政策及住房公积金贷 款政策。 3．选择有利的终结时机和焦点 考夫曼在《时间、机遇和组织》一书中认为，机遇对成功的政策终结至关重要。的确， 选择恰当的时机是政策终结成功的一个重要因素。有时，政策终结成功与否完全依赖于时间 和机遇。这种时机有：国家的重大政治事件的发生，战争的爆发，外交上的重要决议或因旧 政策的执行所引发出的重大事故等等。在这种时机时，民众往往会高度一致，支持政府的决 策。这种策略的另一种形式是“转移公众焦点”的策略，即政府将公众注意力的焦点引到另 外的事件，以降低公众对政策终结的关注，进而减少终结阻力。这也是一些外国政治家们常 用的伎俩。 将注意力集中在政策的错误和危害上，为人们展示一个终结应该终结的政策后的美好前 景。终结的执行者有必要为需要终结的政策列出一份罪状，例如在美国的田纳西州的医疗政 策被终结时，负责这一工作的部门（DFA）列出了它的四大问题：膨胀和不受控制，僵化， 没有惠及贫穷者，滋长了人们对福利的依赖性，成本的增加大量需要税收的支持以至于不得 不削减其他种类的公共服务。②然后，指出了三条出路:增加税收，削减服务计划，从根本上 加以改变。既然又这么多危害，结果这项医疗政策的终结很快得到了人们的支持。 4. “力场分析”、传播试探性信息与“闪电”策略 “力场分析”策略也叫做知己知彼策略。在政策终结前，必须斟酌政策终结的“政治情 境”，即了解赞成或反对终结的团体的力量虚实，所持的立论基础，所获得的支持程度及可 使用的资源等。这样就需要加强社会调研，及时获取反馈的信息以了解民众心态，估测所涉 及的地方和利益团体的影响、损失程度，从而做到心里有数，沉着应对，削弱反对势力，扩 大支持基础，顺利实现政策终结。 所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流 露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法， 有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。 保密或“闪电”策略。一些事关重大的政策，从国家、民族整体利益的长远角度出发， 贻误了就会造成严重后果或错失良机；而预期该政策的终结因各种因素影响，如放出试探信 ① Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk ,New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, p. 75. ② Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk ,New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, p. 61